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改革开放以来，粮食流通体制改革曾经“几收几放”，历经曲折，但是总的看来改革还是逐步向市场化的方向迈进。对于渐进式的试错改革方式而言，改革过程出现反复是不可避免的，但是每一次“收”和“放”都付出了巨大的改革成本，教训尤其深刻。笔者认为，改革经常反复的根源在于粮食政策的决策者在重大问题的判断上方向不清晰，各种利害关系没有厘清。
      一、市场化是粮改的目标，还是粮改的手段
      目前对于粮食市场化改革的问题上存在两种截然不同的观点，一是将粮食市场化作为改革的最终目的，二是将粮食市场化作为改革的手段。究竟孰是孰非呢?笔者认为，市场化既是改革的手段，也是改革的目的。对粮食流通体制改革的长期目标而言，粮食市场化是改革的手段。在市场经济条件下，市场化只是为实现粮食的稳定供给和保证农民收入稳定增长的一种有效的手段而已。也就是说粮食流通体制改革引入市场机制，并不是为了市场化而引入的，而是为了以更小的成本、更高的效率保证粮食最终目的的实现而引入的。如果有其他更好的手段能够保证粮食最终目标的实现，也可以不引入市场机制。实践证明，这是不可能的。对粮食流通体制改革的短期目标而言，粮食产业引入市场机制，是近期改革的主要目的。在近期，进一步完善市场机制是粮食流通体制改革的重要任务。因为我国有强大的政治管制能力，形成网络的组织资源——各级粮食系统，也有依*行政手段管制粮食资源的传统和经验，而如何按市场经济规律对粮食进行宏观调控和管理的经验和能力却显得不足，所以当遇到如1993-1995年粮食减产和1996年-1999年粮食大丰收后，就不知如何处理。特别是由于受计划经济惯性的影响，在粮食市场化改革中偏好于行政力量，有时甚至是迷信行政管制的威力，不习惯利用市场来达到自己的目的。因此粮食流通体制改革近期的首要任务就是要放弃行政管制偏好，不要动辄就用行政管制来干预粮食的生产经营。粮食流通体制改革的近期任务是引入市场机制，发挥市场机制在资源配置中的基础作用。粮食市场化是粮食流通体制改革的近期目的。对以市场经济为取向的经济体制改革而言，粮食市场化是其中的一部分，是改革的重要目标。我国经济体制改革的目标是让市场机制在资源配置中发挥基础性作用。在很大程度上可以说，经济体制改革是以市场为取向的改革，粮食流通体制改革是我国轻济体制改革的一个部分，让市场在粮食生产经营过程中发挥作用，也应是市场经济改革的目标之一。对于以市场为取向的经济体制改革而言，粮食流通体制改革又是改革的目的。由此可见，市场化对于不同的范畴、不同的时期有不同的作用。对于以市场经济为取向的经济体制改革而言，引入市场机制是改革的重要目标，对于粮食流通体制改革的长期目标而言，市场化是为了实现粮食发展长期目标的一种手段。
     二、粮食调控主体是中央政府，还是地方政府
      在粮食宏观调控主体的选择方面，目前存在不少认识分歧，有人认为粮食宏观调控应该由中央政府实施，中央政府是宏观调控的主体：也有人认为“千斤重担众人挑”，应该通过粮食省长负责制建立多级粮食调控主体。究竟谁是谁非呢?笔者认为，粮食宏观调控的主体应该是中央政府。从理论上看，粮食作为一个具有全国性公共产品性质的特殊商品，调控权利和责任应该属于中央政府，中央政府是宏观调控的主体。中央政府对粮食实施宏观调控，可以调动地方政府的积极性，发挥地方的政府的作用。但是实践中各级地方政府成了粮食宏观调控的主体。上世纪九十年代，我国出台了不少粮食宏观调控政策，大部分的政策都是通过粮食省长负责制来实施的，省长负责制几乎取代了中央政府的宏观调控制度，本应由中央政府履行的权利由地方政府履行了，本应由中央政府承担的责任由地方政府承担了，各级地方政府变成了宏观调控的实际主体。从调控主体的要求和调控原则来看，中央政府是粮食宏观调控的主体。由于各个主体有不同的利益诉求，不同主体之间的利益有一定的冲突，如果调控主体之间的利益不一致，就难以形成调控合力，甚至抵销调控成效，因此粮食宏观调控不能搞“分权制”。粮食调控主体也不能让地方政府承担，毕竟一个地方信息不完全，难以站在全局的角度思考问题，而且一个地方政府的调控对市场的影响也不会太大，不是调整不到位，就是反馈过度。因此粮食调控的权利一定要统一，集中于中央政府，中央政府是唯一的调控决策主体和责任主体。笔者建议，粮食调控只能由国务院牵头，以粮食专家为主组成粮食调控委员会履行。从调控的成本一一效果来看，中央政府应该是宏观调控的主体。如果只想确保粮食安全，粮食省长负责制的确比较好。但是从成本一一收益的角度看，中央政府调控的总成本要低于粮食省长负责制，而效果要好于以粮食省长负责制为主导的调控方式。有关研究表明，国土面积较大的国家粮食波动指数一般小于面积较小的国家，因为在较大的粮食区域中，一些地区的减产总能能够被另一些地区的增产所弥补。从我国的情况来看，60年代以来全国粮食平均年际波动指数为±1296，而各个省年际波动指数达到±20％至±30％是很常见的事。因此，以中央政府为粮食宏观调控的主体，实现全国性统一的粮食宏观调控成本最低。
      三、粮食安全是市场可*，还是行政管制可*
      我国素有重视粮食安全的传统，历代政府都将粮食安全作为首要的任务。《汉书·食货志》就有“食为政首”，将吃饭问题作为政府的首要工作来抓。我国有用行政管制手段确保粮食安全的传统、经验、习惯，特别是建国以来建立了庞大的粮食管制网络。因此，我们的政府比较相信行政手段，有时甚至到迷信的地步，而对市场手段促进粮食安全则将信将疑。笔者认为，粮食安全问题既要充分利用市场机制，降低粮食安全的成本，又要用必要的宏观调控手段，弥补市场的缺陷。行政管制不能以最小化成本解决所有的粮食问题。行政管制可以通过强制力量解决几乎所有的粮食问题。这已经为改革开放以前的统购统销粮食流通体制的实践所证实。但是这种方式并不是成本最小，效率最高，效果最好的方式。通过政府的力量来强制实现粮食供求平衡是一种低水平的、“半饱型”的强制平衡。因为行政管制不是万能的，它也有缺陷。如果不依*或者参照市场价格，政府并不知道市场的均衡价格在什么位置，不知道市场上粮食是多了还是少了。在政策选择上，就会比较盲目，只能根据经验来定价，这种定价方式可能使粮价定得低，也可能定得高。定得低就挫伤农民的积极性，农民根本就没有产粮的积极性，从而影响以后年度的粮食供给。定得过高又增加了政府的管理成本。不管哪一种方式，都需要支付较多的政府管理成本。行政管制力量不能持久的解决粮食问题。行政管制力量的确可以起到立杆见影的效果。如当粮食短缺时，通过各种财政补助或者优惠政策，可以增加下个季度的粮食供给。当粮食供过于求时，政府通过减少粮食的支持保护，或者抛售储备粮食来平抑市场，确保供给。但是这种方式只能短期有效，暂时起作用。因为这种方式长期使用，不仅政府要承担巨额的行政管理成本，而且市场机制的作用也会受到压制，长期如此，政府力量的度就无法保证。管理的边际效果也会发生作用，即管理得越多，管理的时间越长，其边际积极作用越少，一旦边际积极作用与边际负面作用相当。则行政管制力量的作用就为零。行政管制力量只有以市场为基础才能更加有效的发挥作用。行政力量什么时候干预，干预的程度如何，以什么方式干预，都必须以市场的现状为参照。如果市场机制不能正常发挥作用或者干脆排斥市场作用，则行政力量使用的度和使用的时机就无法控制。可能力量过大，使调整反馈过头，也许力量不够，难以达到粮食长期平衡的目的。有时可能时机还不成熟时，就过早进行干预，从而影响市场的正常调节：也许时机已经成熟，但是如果没有市场参照，也可能会忽视，从而错过调控的时机。所以行政力量要有效的发挥作用，要恰如其分的弥补市场的缺陷，必须以市场机制的作用为基础。
四、粮食省长负责制是应急之策，还是长期性的制度安排
      粮食省长负责制是一个争议比较大的制度安排，中央是三令五申的强调粮食省长负责制的重要，要求地方政府承担起区域内粮食平衡的责任。但是地方政府和部分专家学者对此反映强烈，要求废除该制度。笔者认为，粮食省长负责制只是应急之策，不能长期化、制度化。粮食省长负责制是应急之策的长期化。粮食省长负责制安排的初衷是为了应付1994年底、1995年初的粮食价格暴涨而安排的，当时中央决策层对粮食供需格局的总体判断是粮食供给不足，因此要强化地方政府在增加粮食生产，维护粮食区域平衡方面的责任，以此遏制价格的上涨势头。当年的国务院《政府工作报告》中正式提出了“米袋子”省长负责制。1998年国务院第15号文件规定“粮食工作实行在国务院宏观调控下，地方政府对粮食生产流通全面负责的体制”。这一规定又进一步强化了粮食省长负责制。以后各年的中央经济工作会议、全国农村工作会议、粮食工作会议又以各种各样的形式予以强化和具体化。可见，粮食省长负责制是在粮食管理工作中逐步演化而形成的一种行政工作负责制。省长负责制的实质就是通过行政手段来强制实现粮食的供需平衡，把中央政府所承担的保证粮食总量平衡、稳定供给的责任向下转移，由各级地方政府来共同承担，通过区域平衡来保证全国的平衡，通过区域性的粮食安全来保证全国粮食安全。这一制度安排对于解决我国粮食短缺问题做出过巨大的贡献。粮食省长负责制长期化和制度化代价太大。粮食省长负责制的初衷是为了解决当时的粮食供给不足的问题，应该说是应急之策，不应该长期化和制度化。但是遗憾的是，应急之策则被当成了法宝长期使用。实践已经证明，粮食省长负责制长期化和制度化的代价是高昂的。一是各省不能按照比较优势来安排产业结构，许多不适合种植粮食的地方种植了粮食，牺牲比较优势，抬高了粮食生产成本。二是无法建立全国统一的粮食市场，各地为了自求平衡，画地为牢，控制粮食流通，导致粮食不能在全国范围内配置，粮食的真实供求状况和真实价格无从知晓。三是增加了各地的财政包袱。粮食省长负责制固然可以减轻中央在粮食安全和稳定方面的负担和责任，但是增加了地方的财政负担。总而言之，粮食省长负责制与以中央为主体的宏观调控相比，代价太大，不能长期使用，更不能制度化。粮食省长负责制应该为以中央为主体的粮食宏观调控体制取代。在市场经济体制下，不能再沿袭传统的群众运动办法，层层发动，层层负责。笔者现在比较担心的是，SARS全民防治成功的经验可能会强化决策者对粮食省长负责制运作。前面已经分析了，粮食是全国性的公共产品，粮食宏观调控职能应该由中央政府履行，不能由地方首长负责。在一般的年景，只需要中央政府通过宏观调控的各种工具引导粮食生产就可以，只有遇到特殊情况，粮食生产和流通危及到粮食安全时，才能够启用粮食省长负责制，作为应急处理机制一部分。而且象这种层层发达的政策，今后应该通过正当的立法程序来启动，不应由部门或者国务院来启动。粮食省长负责制应该作为应急之策放在粮食预警及应急处理机制的预案中。对于我国这样一个人口大国来说，粮食省长负责制有一定的作用空间，主要用于对付危机粮食安全的供给问题或者，平时只能作为一个应急性措施而放在粮食应急处理的预案中，除此之外的各种粮食问题只能由中央政府进行粮食宏观调控予以解决。
      五、粮食流通主渠道是国有流通企业，还是所有的流通企业
      对于谁应该在粮食流通中发挥主渠道的作用，目前有不同的看法，有一部分人认为，对于象粮食这样一个关系生死存亡和国民经济和社会稳定的大问题，应该控制在国有企业手中，这种观点的代表主要是粮食部门及与其相关的专家；还有一部分人认为，只要能够促进粮食流通、促进粮食有效配置的主体，都能够发挥主渠道作用。笔者比较赞同后一种观点，不管是国有流通企业，还是私营粮商，只要是将粮食从数量较多、价格较高的地区销往数量较少、价格较低的地区，都能够发挥主渠道作用。理由有以下几个方面：国有粮食流通企业不一定会发挥主渠道作用。建国以来，国有粮食流通企业促进粮食流通，将粮食比较平等的分配给居民方面的成绩是不可抹杀的。但是改革开放以来，国有粮食流通企业也做过不少与主渠道相悖的事，该吞的时候不吞，该吐的时候不吐，逆向操作，从中渔利。如1994年未、1995年初的粮价上涨，并非是粮食供给不足，而是国有粮食流通企业反向操作引致的。国有粮食流通企业作为一个理性的“经济人”，以利润最大化本来无可厚非，但是国有企业还承担了政策性的主渠道功能。这就充分说明了，可以从理论上说，国有粮食流通企业发挥主渠道作用比私人粮商放心，但是实践已经证明，国有流通企业掌握粮源不等于中央政府掌握粮源，国有流通企业掌握周转储备，不等于中央政府掌握了储备，可见国有粮食流通企业作为一个理性的“经济人”，其利益取向并非与中央政府完全一致，一致时发挥主渠道作用，不一致时则发挥相反的作用。私人粮商不一定就不能发挥主渠道作用。改革开放以来，我国的私人粮商(特别粮食收购环节，下同)随着粮食流通体制改革而起伏，1985年允许私人粮商经营，1990年又禁止经营：1993年允许，1995年又禁止：1996年允许，1997年又禁止：2000从浙江试点又开始放开，大家又不禁捏了一把汗，不知什么时候向私人粮商开放的市场又会关闭。真是“野火烧不尽，春风吹又生”。虽然私人粮商规模比较小，数量比较少，但是它们发挥了巨大的作用，大约有30％的粮食是由它们完成的，而且它们的收购价格往往比国有粮食企业高，服务态度好，受农民的欢迎，特别是1998年粮食改革以来，国有粮食企业害怕亏损，不敢收购，多亏了这些“打游击”(按照现行政策是不合法的)的收购贩子，才缓解了主产区粮食的收购问题。在夹缝生存，受工商和粮食部门双重打击的私人粮商、粮贩也能够发挥部分主渠道作用(当然不排除其经济理性的非主渠道作用)。这就说明了私人粮商不一定不会发挥主渠道作用，国有粮食流通企业不一定就会完全发挥主渠道作用。只要政府通过宏观调控引导，所有的粮食流通企业都会发挥主渠道作用。笔者认为，在市场经济条件下，只要具有独立的经济利益，就是一个理性的“经济人”，追求利润最大化是内在本质要求。亚当·斯密认为，“经济人”追求利润最大化行为，能够为社会带来好处。流通企业之间并无好坏之分，不是国有的就是好，非国有的就不好，只要是粮食流通企业从事粮食流通就会发挥主渠道的作用。政府只有通过充分利用宏观调控政策，对所有的粮食流通企业进行引导，利用流通企业的理性来实现“双赢”，即有助于流通企业获取最大化的利益，又能够让其发挥主渠道作用。
六、国家政策重点放在粮食主产区，还是粮食主销区
      目前国家的粮食政策是从确保粮食安全的角度设计和安排的，政策是面向全国，对产区和销区并无区别。许多人对此提出疑议，认为国家粮食政策应该重点放在产区，也有人认为应该放在销区。在粮食供求基本平衡和国际市场粮食充足，价格较低的条件下，国家政策还是“撒胡椒面”，不突出重点和难点，显然不是一种最佳的政策。笔者认为，粮食政策应该重点放在产区。抓住了产区就抓住了关键。粮食主产区在确保粮食经济安全中具有举足轻重的位置，是国家主要的粮食供给基地，一旦粮食产区出现问题，就会危及国家的粮食经济安全。如果国家政策不能突出保护产区，支持产区，让产区的粮食生产者能够获得较高的利润(与其他产业相当的收入)，让产区的地方政府能够获得较好的财政收入，粮食产区的农产就会放弃种植粮食，粮食产区的政府就会引导农户调减粮食种植面积。因此，产区是国家粮食安全的保证，抓住了产区就抓住了关键。解决了产区的问题就解决了全国的粮食问题。中国的粮食供给主要来源于产区，现在的矛盾和问题也集中在产区。如产区的基础设施建设投入问题，产区农民种植粮食增收问题，产区完成粮食种植的责任后中央政府的补偿问题，产区粮食的销售问题，产区粮食风险基金不堪重负的问题，产区严重的“三老”问题，等等。相对而言，销区的矛盾和问题要少点，而且销区的许多问题，如粮食供给问题，只要产区的问题和矛盾解决了，销区的许多问题和矛盾都会迎刃而解，中央政府长期放心不下的粮食安全也能够以较低的成本得到保证。牵牛要牵牛鼻子，抓问题要抓主要问题，现在粮食的问题是产区的问题，是产区的关系没有理顺，产区的矛盾积累太多，诱发了其他问题。因此，新一轮粮食流通体制改革要将解决问题的重点放在产区。抓住了产区就发挥了比较优势。经过多年的发展，各个地区已经有了明显的分工，区域比较优势已经显现。东部沿海地区发展经济作物的比较优势明显，而中西部商品粮食主产区，粮食生产的比较优势更大。保证各地分工合作，发挥比较优势的前提条件就是产区发挥自己的比较优势，安安心心种植粮食，这样销区也就能安安心心的调整结构，不会背着“粮食省长负责制”的包袱，放不开手脚。但是现在产区和销区都不满意，都没有种植粮食的积极性。产区没有积极性是粮食种植比较利益低，无法增收。销区没有积极性是销区特别是沿海省份可以很容易购入更便宜的优质粮食，耕地可以用种植收益更高的经济作物。与其让不愿意种植粮食的销区种植粮食，让有比较优势的产区另外寻找新的比较优势，不如让产区种好粮食，让销区种好经济作物。而且产区种好了粮食，销区就一定会种好经济作物。所以抓住产区就抓住了粮食的经济安全，也就能够充分发挥各地的比较优势。现在的问题是如何让产区安安心心种植粮食，只要产区能够提供足够的粮食，销区自然会按照经济理性种植经济作物。中央政府要考虑产区，解决了产区的顾虑，帮助产区扭转了比较效益低的问题，销区的问题解决了，全国的粮食问题也解决了。因此，国家的粮食政策应该重点放在粮食主产区。所谓重点放在主产区，主要是中央政府要把注意力放在产区，要重视产区的问题，特别是要重视通过对主产区的粮食生产进行保护和支持，提高粮食种植的比较效益，进而提高农民种植粮食的积极性。
      七、粮食问题是立足于国内解决，还是立足于全球市场解决
      对于粮食供给来源也有两种截然不同的看法，一种观点是粮食问题必须立足国内解决，要自给自足，最好供给要适当大于粮食需求。一种观点就是粮食问题要站在全球市场上考虑，充分利用国际分工的好处，解决粮食供给问题，不要担心粮食禁运和封锁。笔者不赞同完全依*国内解决粮食供给，也不赞同较大程度的依*国际粮食市场，忽视粮食可能出现的禁运和封锁问题，而应该立足于国内供给的基础上，适度的进口粮食，获取国际分工的好处，对国际粮食市场上可能出现的问题要有充分的估计和认识。完全依*国内解决成本太高。一是粮食要实现自给自足，许多不适合种植粮食的耕地也必须种植粮食，象沿海发达地区的耕地就必须用来种植粮食，而这些地区适合于种植劳动密集型的经济作物，象山区生态比较脆弱的地区也必须用来种植粮食，这会导致生态环境破坏，因此，实现粮食自给自足就必须牺牲比较优势，损失整个国家总福利。二是现在我国耕地已经满负荷经营后，但是也只能保证供求基本平衡。今后随着人口增长，大约每年1000万一1500万人，每年就新增粮食需求20—30亿公斤。要应付新增的粮食需求，每年至少要新开垦40万一60万公顷耕地。不考虑耕地开垦的巨额成本，既使有足够的储备耕地，但是开垦成本也难以承担。因此，完全实现粮食的自给自足，不是一个理性的选择。对国际粮食市场过大的依存度也比较危险。现在有一批学者极力主张依*国际粮食市场解决粮食供给问题，他们认为现在国际市场上，粮食相当多，只要有外汇，不怕购不到粮食，何况现在许多粮食出口国还在想方设法与我国套近乎，想向我国出口更多的粮食，怎么会搞禁运和封锁呢，岂不是两败俱伤。既使禁运和封锁也不会成功，美国曾经对前苏联实施过粮食禁运就失败了。笔者认为，这种观点没有看到目前国际政治经济的复杂性。“9．11”事件以后，美国先后攻打阿富汗、颠覆伊拉克政权，现在又对朝鲜、伊朗、叙利亚虎视眈眈。我们将这一连串的事件联系起来，就可以看到，美国的强权政治和霸权行径已经登峰造极，凌辱他国是有恃无恐，为了获取美国最大的利益，其手段“无所不用其极”，而且还胁迫盟国一同行动。今后，不管是美国将中国定位于意识形态对立的国家，还是战略上的竞争对手，打击、遏制、削弱，甚至颠覆我国政府这一目标，不会改变，过去是如此，现在是如此，未来也是如此。粮食是一个“杀人不见血”、成本最低的武器，美国过去曾经向前苏联使用过，今后只要有机会，不要幻想不会用来对付我国，不要幻想寄希望于民主的美国制度和美国人民，在美国政府强大的政治压力和欺骗性的宣传下，没有什么是可*和可依赖的。现在粮食出口大国主要是美国及其盟友，它们的利益是一致的，既使有类似法国、德国、比利时这样的“叛逆”盟国，但是在美国强大的军事和经济势力面前，也只能自保，既使愿意输出粮食，粮食又如何运得进来呢?如果能够通过粮食武器(与其他的方式相比，如战争，粮食武器成本更低，风险更小)轻易就能遏制中国，试想美国又怎能不用呢?国际环境的这一态势要求我们重新思考和定位粮食安全，对粮食安全要警钟长鸣。所以过度依赖国际粮食市场也潜伏着巨大的危险，这不是一个崛起中的大国应有之策。粮食供给不能完全拘泥于国内，也不能过度的依*国际粮食市场，较明智的方式是将国内供给和国际供给结合起来，立足国内确保基本的生存供给，同时依*粮食市场调剂粮食余缺，立足国内确保口粮供给，依*国际粮食市场解决饲料粮的缺口，国内粮食的供给控制在经济安全以内，其余的粮食需求充分利用国际粮食市场，获取国际粮食分工的好处。