当前中国正处于经济社会全面转型期，既是发展的黄金期，又是矛盾的凸显期，它是经济现代化、市场化与传统制度体制双重作用的结果。而城乡二元经济结构是社会转型期政府宏观调控面临和需要解决的突出矛盾，是构建社会主义和谐社会的一个显著障碍。构建社会主义和谐社会必须要有强有力的制度作支撑，而我们现行的一些传统制度设计显然不能适应构建社会主义和谐社会的需要，必须进行制度创新。制度创新要把握两条：一是政府实行全新的宏观政策，从宏观上着力调整国民收入分配格局，政府财力资源要加大对农业和农村分配的力度；二是政府下决心着力推进制度创新，政府从制度供给方面改变现行对农村不利的做法，为城乡社会经济和谐发展创造公平的制度环境。当然，这些改革实施起来会有难度，需要大智慧、大决心和大动作，但这些改革是全面建设小康社会和构建社会主义和谐社会所必需的，容不得犹豫和拖延。    

　　一、统一城乡税制。

　　坚持城乡二元税制无法彻底解决城乡居民收入分配差距过大这一现实，也不利于农业产业化的发展。综观世界各国税收制度，大多数国家采取的是工业与农业一套税制的做法，基本上不单独设立针对农业和农民的税种。许多国家不仅不对农业征税而且对本国农业提供了很高的支持。如美、日等国家以财政直接补贴农业，在日本农业生产者收入总额中有60%来自政府补贴。我国在减免农业税的基础上，国家财政要加大直接补贴农业力度，以彻底改变"以农补工"的做法，由工业反哺农业，真正减轻农民负担。

　　从税制角度来说，必须废除专门对农民征收的各种农业税收和乡统筹、教育集资等农村税费制度，把企业和个人的农业生产经营活动分别纳入增值税和所得税征收范围，通过增值税向农产品的延伸和个人所得税向农民的扩展来统一城乡税制，形成全国统一、城乡一体化、法制规范的现代税制。这为减轻农民负担和缩小城乡农民收入分配差距提供了制度保障，不但可以理顺乡镇政府与农民之间的分配关系，而且也理顺了中央政府与农民之间的分配关系、城乡居民之间的分配关系。有利于提高税收效率，减少税收成本，优化税制，使农民作为纳税人取得与其他社会成员同等的地位和待遇。

　　二、实行公共财政向"三农"倾斜的政策。

　　坚持"多予、少取、放活"的方针，工业反哺农业，城市支持农村。政府基础设施投资要向农村倾斜，今后长期建设国债要加大对农村公共设施投资力度，重点解决农村水、电、路等公共设施问题。国家财政的预算内投资也需要将农村基础设施建设作为一个投资重点，一方面改善农村生活居住和生产条件，另一方面创造大量的就业机会，直接增加农民劳务收入。通过政府投资力度的加大，使我国农村水、电、路等基础设施有一个根本飞跃，不仅有助于改变农村落后的面貌，而且是扩大内需和拉动经济增长的一个重要因素。

　　我国的国情决定了政府始终是农业投入的重要渠道，而财政对农业的支出则是政府支农的主要手段。因此，强化政府支农职能作用，完善财政支农政策手段，首当其冲的就是要增加财政对农业的投入，这是促进农业生产稳定发展的必要条件。近年来国家财政的农业投入虽保持了稳定增长的态势，但与农业发展的资金需求相比却是相距甚远。考虑到我国农业生产条件落后的状况以及加入WTO对农业的冲击，今后农业财政支持政策的一个基本取向是：采取有效措施，逐步提高财政支农支出比重，力争在"十一五"期间将这一比重由现在的10%提高到15%。建议国家财政从每年新增财力分配中切出25%的份额用于农业，这是强化农业投入的一条重要措施。建议尽快出台农业投资法，将各级政府支农行为由法律予以规范，既要明确各级政府的支农职责，也要对其农业投入的数量界限做出规定，改变农业投资中的随意行为，强化政府投资主体的导向功能。

　　明确农业财政支持的方向和重点至关重要。今后财政支农政策面临的主要任务是，要按照WTO规定要求，针对农业发展中的矛盾和薄弱环节，着力强化政府财政对农业的支持力度，这是关系到农业长期可持续发展的一个重大问题。一是加大农业基础设施建设投入，包括水利设施、农业生态环境、国土整治等。二是支持农业结构调整。发展有竞争优势的农产品，做强做大畜牧业和林果业，促进农产品加工转化增值。搞好产前、产中、产后服务，建立覆盖城乡、连接国内外市场的农产品信息网络营销组织。三是调整农产品补贴政策，变间补为直补，将财政补贴资金用于农业生产环节，改善农业生产条件，增强农业发展后劲。通过建立农业灾害补助制度、农产品市场风险补助制度、农村困难群体粮食补助制度、特殊困难农民生产补助制度等，从而为降低农民的损失，增加农民收入提供制度保障。

　　三、 创新农村金融服务体系。

　　改革开放以来，虽然农村金融取得了很大发展，但不容否认的是，农村金融政策也出现了重大偏差，主要表现在：农村信贷资金严重外流，农村金融需求不能得到满足，农业和农村发展中的资金日益短缺。因此，必须研究和调整农村金融发展的政策取向，尽快深化农村金融体制改革。

　　要通过改革和政策调整，建立真正为"三农"服务的农村金融服务体系。为此，要调整农业银行改革思路，强化其对农业和农村经济的支持力度，主要体现在为农业产业化、乡镇企业、城乡经济一体化发展方面提供信贷支持，以解决农业产业化发展中的资金需求和农村中小企业融资难以及中小城镇建设资金短缺等问题。要使农村信用社成为最基层直接面向农民和农业的金融服务组织。这是解决农业信贷难、打击农村高利贷的关键。建议全面推行农户小额信用贷款，简化贷款手续，方便农民借款，使农户种养业贷款需求基本得到解决；要积极配合农业产业结构调整,有选择地支持高科技农业、高附加值农产品和出口创汇农业，支持农民扩大种养业规模，提高专业化水平；要积极创新信贷业务，发展农民子女教育、住房、农村交通运输、生活大件消费品等消费性贷款。

　　四、建立健全农村反贫困的政策支撑体系。

　　今后农村反贫困的任务仍然十分艰巨，全国约有1亿农民人均收入在1000元以下，国家需要进一步加大对农村反贫困的政策支持力度，以逐步降低贫困率，使农村贫困人口尽快脱贫，分享国家改革和发展的成果。我国现在正处于经济转型时期,政府反贫困职能定位既要体现政府的公共职能，同时又要促进贫困地区和贫困人口的市场化进程。笔者认为今后对农村的扶贫在更大程度应该是一种智力上的扶贫，输血不如造血。国家六部委制订全国农民的培训规划，对拟向非农产业和城镇转移的5000万农村劳动力开展引导性培训，对已进入非农产业就业的2亿多农民开展岗位培训，无疑是一个治本之良策。




作者单位:新疆自治区政府办公厅