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党的十七大报告强调要统筹城乡发展，推进社会主义新农村建设。指出，“解决好农业、农村、农民问题，事关全面建设小康社会大局，必须始终作为全党工作的重中之重。要加强农业基础地位，走中国特色农业现代化道路，建立以工促农、以城带乡长效机制，形成城乡经济社会发展一体化新格局。”统筹城乡发展是一个新课题，也是一个有难度的大课题。本期话题围绕如何统筹城乡发展推进新农村建设进行探讨，敬请广大读者关注。
工业与农业互动 城市与村镇并进
山东乐陵市委书记 杨光来
山东省乐陵市以推进新农村建设为目标，统筹城乡经济社会发展，大力实施“工业立市、产业强市、强农富民”发展战略，走出了一条独具特色的“以工促农，城乡联动，和谐共赢”的发展之路。
山东省乐陵市在全面分析市情和充分研究市场形势的基础上，引入农业工业化、工业产业化理念，按照“放大做实、壮大培强”的发展思路和“大项目—产业链—产业群—产业基地”的发展规律，先后确立了汽车零部件、体育器材、热超导材料、高档纺织、生物制药制糖等五大立市产业以及小枣、畜牧、调味品、脱毒马铃薯、玉米深加工等五大富民产业，进行倾力培植。同时，选择金麒麟、华乐、泰山、希森等骨干企业，依托其规模大、管理优势明显、辐射带动能力强的特点，不断拉长、加厚、增宽产业链条，加大辐射带动力度，促进了同类及相关中小企业的发展和自觉对接，使工业经济得到长足发展，为统筹城乡发展奠定了坚实的基础。目前，全市依托十大产业形成产业基地72个，规模以上企业发展到181家，今年1—8月份，全市限额以上企业实现销售收入17085亿元，同比增长74%。
乐陵市把工业化、城市化、农业产业化统筹整合，坚持工业与农业互动，以打造国家、省、市农业产业化龙头企业为目标，先后培植、壮大起飞达、希森三和、星光、乐鑫等67家规模以上“农字号”龙头企业。依靠龙头企业的辐射和带动，形成25个农产品种植基地，其中，红枣基地达到100万亩，年产干枣1亿公斤，占全国红枣产量的十分之一，成为中国最大的金丝小枣生产、加工、出口基地，仅此一项，全市农民人均纯收入1500多元。
同时，依靠龙头企业转移农民，富裕农民，在有条件的村庄，实行以企业为依托和支撑的管理体制，将企业与村庄发展有机结合起来，改善村庄村貌，改变农民的生存状态和生产模式，提高农民生活质量。希森三和集团让农民以土地入股的形式先后建成希森牛业和希森中联马铃薯两大龙头企业，不但使梁锥希森新村和许家希森新村的1300多名村民成为上班领薪的产业工人，而且家家户户都住上了社区型、花园式的房子。2006年，两村农民人均纯收入都在15万元以上。
据不完全统计，目前，全市有近20万农民被吸纳到各个产业链条上，从事非农生产，年人均收入都在万元以上。乐陵市还积极引导农民兴办各类经济合作组织，依托“公司＋合作经济组织＋农户”的模式带动农民致富。目前，全市共发展起各类经济合作组织260多个，使近10万农户受益。
乐陵市坚持城市建设与村镇建设互促并进，加快城镇化进程，大力规划建设以乐陵城区为中心，以重点镇为骨干，以中心集镇为基础的三个层次的城镇化体系，加大对农村基础设施建设的倾斜力度。按照50年不落后的原则，聘请高资质单位，对全市城乡进行了统一规划设计；加大小城镇和小康示范村建设，着力建设了黄夹、朱集、郑店等一批条件好、潜力大、功能全的中心镇和重点镇；大力建设乡镇工业集中区，增强辐射力度和拉动作用，从而形成了以城带镇、以镇带村良性互动的发展局面。
乐陵市还坚持城乡社会事业互动，努力改善农村群众生产生活条件。在农村社会保障方面做到“广覆盖”，着力缩小城乡社保水平的差距。逐步建立健全农村最低生活保障、失地农民养老保障等农村社会保障体系，农村校舍改造、农村教育经费、教师工资及各项福利待遇已全部落实到位，保证了农村孩子和城里孩子拥有同样的校舍、师资和设施。加大农村劳动力教育培训力度，建起中等以上职业学校3处，并实行“订单培训”，先后为金麒麟、泰山等企业培训中级以上技能人才近万人。大力改善农村交通状况，累计投入3亿多元，使90%以上的村通了油路。
工业经济拉动，龙头企业促动，保障一体推动，使乐陵市真正密织起城乡统筹发展网络，使城乡群众老有所养、病有所医、失有所补、弱有所助，谱写了城乡共赢、和谐发展的新篇章。
统筹城乡发展 促进社会和谐
河北景县县委书记 卢援助
河北省景县坚持城镇建设与新农村建设协调推进，经济发展和社会各项事业发展统筹考虑，促进了农村经济社会发展，促进了农民增收，为统筹城乡发展做出了积极探索。
景县地处冀东南，过去是一个有名的穷县。改革开放以来，景县的经济社会发展取得了长足进步，但是农村经济社会发展还不全面，城乡之间发展还不平衡。为此，景县县委、县政府近年来深入贯彻落实科学发展观，积极加大对农村的各项投入，推进城乡协调发展，收到了较好的效果。2006年，全县农民人均纯收入达到4096元，比2002年增长49%，年均增长10%，城镇居民人均可支配收入达到8092元，比2002年增长454%，年均增长9%。
统筹城乡协调发展，要靠发展增强实力，要靠发展解决矛盾，要靠发展夯实和谐社会的物质基础。景县坚持把更多的财力向农村倾斜，用于农村基础设施建设、公益事业和农民生产生活条件的改善，着力解决农民一家一户甚至一村一乡办不了的事情，避免各种乱摊派、乱集资，减轻了农民负担。同时，大力推进农村产业结构调整，重点发展林畜两大产业，发挥农业产业化龙头企业的带动作用，加快农村富余劳动力向二、三产业转移，拓宽农民增收渠道。目前，全县速生丰产林面积达到25万亩，林木保有量达到4500万株，实现了农民“人均百株树，收入创千元”目标。每年向外输出劳动力5万人次，年可创收26亿元。
统筹城乡发展必须坚持以民为本，从解决关乎民生最现实、最直接的事情做起。近年来，景县高度关注关系群众切身利益的实际困难和问题，努力为群众解除后顾之忧。一是认真落实党在农村的各项政策。2006年，景县全部取消了农业税，各项支农惠农政策全部落实，每年减轻农民负担7000多万元。二是加大城乡基础建设力度。几年来，全县交通基础设施建设累计完成投资8亿元，使98%以上的村实现了村村通公路，公路通车里程达到1400公里。大力开展文明生态村创建活动，全县有161个村基本达到了净化、绿化、亮化、美化标准，农村人居环境得到明显改善。三是实施了农村人饮解困、人饮安全、危桥改造和咸淡混浇工程，共打抗旱浇地井6000多眼，改造农村危桥70座，推广咸淡混浇面积26万亩，解决了242个村的人饮困难问题。四是加快各项社会事业发展。投资近3亿元对部分中小学校进行改扩建，投资近亿元，完成了县疾病预防控制中心、医疗救治中心和乡镇卫生院改造工程。
统筹城乡发展必须关注农村各类困难群体，努力建立健全惠及广大农民的社会保障体系。近年来，景县把建设社会主义新农村，让广大群众共享改革发展成果作为工作的出发点和落脚点，不断加大财政投入，给予困难群体更多的关注和扶持。一是建立健全农村困难群体社会保障机制。创造性地开展了农村困难群体救助活动，通过政府救助、社会互助、部门帮扶，对全县2500户、4900人进行了救助，并建立了长效救助机制。在全市率先启动了新型农村合作医疗制度，2006年全县参合农民达到356万人，参合率达到804%，有效缓解了农民看病难、看病贵问题。二是建立健全让农民群众长期受益的保障机制。特别是对于失地农民，在土地补偿上，实行“分期补偿、长期受益、优先就业、多方照顾”，确保失地农民不失业，生活水平不降低，确保了失地农民的生活得到基本保障。三是探索建立县乡村利益联结机制。对于农村新上企业，由财政部门根据税收完成情况给村集体留一部分，作为村集体的固定收入来源，用于公益事业投入和农民养老保险。
山东省乐陵市脱毒马铃薯产业组培中心。乐陵市计划把马铃薯培育成年产值10亿元以上的大产业。郑 城摄
推进城乡一体化发展
湖北宜都市委书记 宋文豹
湖北省宜都市以开阔的视野和思路，跳出就农业论农业、就农村论农村、就农民论农民的传统思维方式，开创了城乡协调发展、共同繁荣的新局面。
长期存在的城乡二元结构致使城乡居民收入、城乡基础设施、城乡教育资源、城乡社会保障等差距较大。面对这一问题，湖北省宜都市通过做好“五个优先”，统筹城乡发展，大力推进城乡一体化进程。
城乡规划优先，发挥规划的龙头作用。宜都市“七山一水两分田”，沿江平原、中部丘陵、西部山区发展不均衡。为此，宜都市因地制宜，编制了城镇体系规划、产业布局规划、土地利用总体规划、城市总体规划等。这些规划注重城乡空间布局、产业布局、要素和人口布局，实现城乡资源的统筹安排和利用，显现出龙头作用。
破除体制障碍优先，发挥政策的推动作用。宜都市通过加快户籍制度改革，让符合条件的进城农民和失地农民享受在城镇落户的权利；加快就业制度和社会保障体制改革，赋予进城落户农民与城市居民同等的就业权利和参加养老、医疗、失业等社会保障以及享受城市低保的权利；加快教育体制改革，给进城落户农民的子女与城市居民同等的享受基础教育的权利；加快住房制度改革，予以进城落户农民与城市居民同等的享受经济适用房和廉租房的权利。
推进工业化和城市化优先，发挥二、三产业的支撑作用。宜都市抓住宜都工业园区成为省级开发区机遇，形成陶瓷机械、电子医药、化工建材、食品加工四大产业，增强了工业和服务业对城乡一体化发展的支撑作用。
农业结构调整优先，发挥现代农业的带动作用。宜都市加快推进农业现代化，推进农业产业结构的战略性调整，培育壮大优势产业，大力发展生态林业，适度开发旅游农业。继续大力发展效益农业，重点发展柑橘、畜牧、茶叶和水产四大无公害、绿色、有机等优质农产品和特色产业基地。
各级财政投入优先，发挥资金整合作用。去年，宜都市被国家发改委列入50个“全国整合支农投资试点县市”，共整合资金3亿多元，吸引社会资金近2亿元，投向农村基础设施和优势产业、板块基地，促进城市基础设施向农村延伸，城市社会事业和公共服务向农村覆盖。加快城乡投融资体制改革，形成政府主导、多元投资、市场运作的投融资体制和机制，不断增加对城乡建设的投入。
立足城乡平等 促进农村发展
湖南常德市委书记 武吉海
湖南省常德市把推进工业化、城镇化与解决“三农”问题紧密结合起来，着力推行产业互动促增长、城乡互动搞建设的新机制，有力地促进了农村经济发展。
湖南省常德市委、市政府认真落实科学发展观，注重城乡统筹，农村经济实现了加速发展，农民收入得到了明显提高，农村面貌发生了可喜变化。近三年来，全市农村固定资产投资年均增长40%，农业增加值年均增长9.1%，农民人均纯收入年均增长11.7%。主要做法有以下几个方面。
立足城乡一体化发展，推动规划向农村延伸。常德市着眼于推进农村城镇化，将城市规划理念引入乡村建设，建立了科学合理的村镇规划管理体制。规划按照“县为主、乡镇协助、村为基础、规划部门指导”的运行机制，编制新农村建设总体规划、村庄布局规划和村庄整建规划。为了加快规划编制工作，市财政每年安排300万元专项经费，对按要求完成村庄规划的村，市县分别给予5000元的补助。到目前，292个村完成整建规划。
立足城乡产业互动发展，推动龙头企业向农村辐射。常德市紧紧围绕“生产为首、富民为本”这个核心，以工业化的理念谋划农业，促进工业反哺农业，城市带动农村。一方面围绕龙头企业建设特色基地。从2001年开始，大力实施以“五个百万亩工程”和“十大龙型产业”为重点的农业结构调整，到2005年底，全市杨树、优质果林、高效养殖水面、优质蔬菜、人工牧草和饲料粮面积均超过百万亩，这些产业基地不断向优势产区集中，逐步连点成线、连线成片，形成了具有地域特色的产业板块。另一方面壮大龙头企业带活农业经济，并发展协会组织搞活产业经营。近年来，市财政每年安排500多万元贷款贴息资金，用于扶持龙头企业进行技术改造和扩大再生产。到目前全市农民专业合作组织发展到498个，带动农户38万户，连接基地320万亩，年销售农产品120多万吨，占全市农产品商品量的30%左右。
立足改善农村生产生活条件，推动基础设施建设向农村倾斜。常德市委、市政府从群众要求最迫切的饮水安全和通村公路等基础设施建设着手，2006年明确了五年内“千村规划到位、万里村道硬化、十万沼气入户、百万人饮安全”的建设目标。去年以来，全市新建通村水泥路2600多公里；新建农村安全饮水工程500多处，可解决近30万农村人口的饮水安全问题；新建农村沼气池3万口，适宜户沼气入户率达到30%。
立足城乡平等共享发展成果，推动公共服务向农村覆盖。常德市全面推行农村义务教育经费保障机制改革，今年以来，在免除农村中小学生杂费和贫困学生免除课本费、为贫困寄宿生补助生活费等方面，共计落实资金6120万元。加强公共卫生体系建设，近年来，投入资金3000多万元，恢复和改造乡镇卫生院60所。加强农民养老保障体系建设，新建和改造农村敬老院137个，建设了一批村级“五保之家”。实施农村最低生活保障制度，农村社会救助和扶贫帮困力度进一步加大，全市已有4.2万名农村“五保”老人得到供养，7.1万农村人口领到低保救济金。
河北省景县连接城乡的高速公路。陈升 摄
话题评点
新农村建设与城乡统筹
□ 肖金成
党的十七大报告指出，“要加强农业基础地位，走中国特色农业现代化道路，建立以工促农、以城带乡长效机制，形成城乡经济社会发展一体化新格局”。“十一五”规划纲要将新农村的内涵概括为：生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主。这是对建设社会主义新农村的准确完整的认识和阐述。提高农民的收入水平、生活水平和公共服务水平，是建设社会主义新农村的基础和前提，提高公共服务水平又是为农村和农民服务的着力点。转变城乡二元结构，实施城乡统筹战略是加快新农村建设的现实途径。
实施城乡统筹战略首先要正确处理城市发展和农村发展的关系。城乡关系是关系到和谐社会如何建立的重大问题，发展城市不能忘了农村，城市发展和新农村建设要并驾齐驱。
上世纪80年代开始的“地改市”和“市管县”制度的改革，历时20年，使超过90%的地区改成了市，根本改变了市地分设，市县分割的现实，向市县一体化和城乡一体化的目标迈进了一大步。由于长期以来控制农村人口进入城市，并限制对城市基础设施的投入，使多数城市基础设施严重欠账，功能不健全，设施不完善，产业和人口规模与所在区域的人口规模不相称。近年来，各城市加大了基础设施建设的力度，使城市面貌发生了巨大的变化，城市功能也在不断健全，但对各县及各乡镇的带动作用还不强，一些地区不同程度地存在市县经济不相融合的情况。
以城市为中心，区域经济协调发展是区域经济发展的方向和必然趋势。把中心城市和县域经济人为割裂开来，不仅会强化城乡二元结构，而且会极大地影响县域经济的快速发展。市管县不是“市吃县”，而是“市带县”。各地级市不能“自顾自”独立发展，而应把各县镇统一纳入发展规划之内，实现交通一体化、通讯一体化、社会保障一体化、教育一体化、医疗卫生一体化等，在此基础上实现城乡一体化。
未来20年，农村人口的一大部分将向城市和城镇转移，城乡二元结构将彻底被打破。如何让进城农民进得来，住得下，活得好，是需要探索的重大课题，要在户籍制度、社会保障制度、农村土地制度等方面进行研究、试验并提出可行的方案。
首先要打破城乡分割的户籍制度，农民在城市务工、就学、居住、医疗等应享受和城市居民同等的权利，为进城农民提供公平和就业的生活环境。其次将社会保障制度与农村土地制度结合起来。目前，农民的土地具有双重功能，即生产资料功能和社会保障功能。因此，在农民失去土地的同时，必须解决农民的社会保障问题。三是繁荣小城镇经济，通过完善功能，集聚人口，引导乡镇企业向小城镇集中。要以农产品加工业和农村服务业为重点，在小城镇形成符合当地特点的支柱产业。四是形成促进小城镇健康发展的机制。除了政府要加大投入之外，应在政府引导下主要通过发挥市场机制的作用，引导社会资金投入小城镇建设。
城镇化不能简单地归结为修几条马路，盖几栋楼房。城镇化过程实际上是城乡经济全面发展的过程。要以主导产业支撑城镇，以市场建设激活城镇，以产业结构调整提升城镇，尽快使城镇成为农村二、三产业的集中地、农村富余劳动力的转移地、农村商品和生产要素的集散地，为农村和农民服务的中心地。
加强对农民的公共服务，是市县政府共同的责任，而不仅仅是县乡政府的责任。市财政应首先保证全市范围内的居民尤其是农民的基本教育、基本医疗、基本保障和基本设施的支出，其次才是其他方面的支出。根据新阶段、新形势和新要求，市县政府应在提高农民收入的基础之上，促进农村各项社会事业的发展，提高农民的生活质量，保证农村稳定和农民安居乐业。第一，增加农村基础设施投入。包括农田水利基础设施建设、生态环境建设和农村公共设施建设。第二，加大农业公共服务投入。完善科技推广服务体系、信息服务体系、植物病虫害防治和动物检疫防疫体系，帮助农民抵御自然灾害和市场风险。第三，支持农业产业化经营和龙头企业发展。推进农村金融体制改革和创新，增加对农民的直接补贴，包括生产环节补贴、运输环节补贴、降低农民的生产流通成本。第四，加大反贫困力度，健全最低生活保障制度。动员全社会力量参与扶贫，改善贫困村的生产生活条件和生态环境。第五，加大对农村基础教育和职业教育的支持力度。提高农民素质，培养农村人才，培育有文化、懂技术、会经营的新型农民。(作者系国家发改委国土开发与地区经济研究所副所长)
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