农业贷款难，主要体现在贷款担保难、贷款抵押不足和贷款对象无政策性保险保障。本文拟结合内蒙古自治区鄂尔多斯市分行实际，就建立和完善农业贷款担保、保险体系谈点浅见。

（一）农业和农业企业的弱质性，农业贷款担保难以落实。农村没有具备条件的企事业单位为农业贷款提供担保，又无担保公司担保。城市担保公司主要从事商业性担保，担保费用高，一般6%～8%左右，一方面不愿为农业贷款担保（因其周期长、额度小、风险大），另一方面农业贷款也难以承受费用负担。

（二）农村经济体制和产权制度不健全，导致农业贷款难。一是农村经济体制不适应市场经济的要求，承贷主体不符合贷款条件。目前农村社会化服务组织和名优特色种养是国家鼓励发展的项目，应该积极给予支持，但由于农村集体经济组织不规范，农民生产规模小，其贷款需求难以落实贷款主体。如农村农机服务、防疫和种籽（畜）公司等规模小，产权不明确，不符合贷款条件。名优农畜产品，如生猪、牛、羊、鱼养殖，玉米、葵花种植，农村土地整理等，都是农民以户为单位经营，规模更小，是自然人，无法支持。二是难以落实足额的、有效的抵押。农业产业化龙头企业大多位于城郊区或开发区，资产价值低，难以落实足额的抵押；而农村集体经济组织的财产和农民的土地财产没有合法有效的产权证明，不能进行有效抵押，制约着贷款的申请和发放额度。

（三）农业难以抵御自然灾害，农业政策性补偿机制又不健全。首先，农业生产的弱质性，决定其不能完全抵御自然灾害和疫情。2006年，鄂尔多斯农发行发放粮食合同收购贷款8742万元，农业产业化龙头企业发放牲畜订单贷款950万元。但由于受冰雹、霜冻等自然灾害和疫情的影响，部分企业、农户不能履约，导致合同收购贷款在2007年展期280万元，兴益肉食品公司由于猪热病，其2007年贷款到期后有300万元逾期近3个月才归还。同时由于农业的季节性，往往造成农业产业化龙头企业达产率不高，直接影响企业的正常生产和经营效益。其次，农业政策性补偿制度不完善，遭受灾害和疫情难以恢复再生产。如鄂尔多斯虽然成立了安华农业保险公司，2007年安华农业政策性保险只在三个旗县试点，范围仅为三分之一，保险品种只有小麦、玉米、稻谷、油菜籽，而鄂尔多斯的农畜产品品种又主要以羊、牛、猪、葵花和杂粮为主，约占农畜产品的70%以上，一旦受灾，保险赔偿非常有限，远远达不到化解损失的目的。与此同时，疫情补偿非常有限，如猪发生口蹄疫捕杀后得到的补偿只有损失的30%多，根本无法恢复再生产。

（一）国家对“三农”的重视达到了前所未有的高度。当前，党中央、国务院坚持把“三农”工作放在经济社会发展全局的突出位置，把发展现代农业作为新农村建设的首要任务。2007年，国家下发了《国务院关于保险业改革发展的若干意见》，发改委、财政部、人民银行、税务总局、银监会等五部委下发了《关于加强中小企业信用担保体系建设的意见》，这为建立和完善农业贷款担保和保险体系提供了政策依据。

（二）我国农业融入国际大农业的客观要求。为了提高我国农业的总体水平和国际竞争力，应充分运用WTO规则，通过农业补贴等方式对国内农业及农产品给予综合支持，包括实施“蓝箱”与“黄箱”政策。这为建立和完善农业贷款担保、保险体系提供了国际一般做法和支持渠道，目前经济发展好的地区有条件和能力对农业贷款担保和保险进行补贴。

（三）国内试点提供了有益经验。国内一些做法和经验值得借鉴。一是成立由政府牵头出资，农业产业化龙头企业、中小企业、农业专业合作组织参股的多元化筹资方式组建农业中小企业担保公司。如四川绵阳市中小企业担保公司政府出资1000万元，筹资2800万元，按照“保一贷六”的原则与农发行合作，填补了农村企业信用缺失的空白，解决了贷款难的问题。二是成立政府引导、政策支持、市场运作、农民自愿的农业政策性保险运作体系。如北京市建立的农业政策性保险制度方案，确定12项险种，给予参股农民50%的保费补贴，给予保险公司经营政策性农业险种保费总收入10%的经营管理费用补贴。

（一）建立地区农业政策性（中小企业）信用担保公司。根据五部委《关于加强中小企业信用担保体系建设的意见》要求，在地市级建立农业政策性（中小企业）信用担保公司。

一是组建由地（市）级政府出资的农业政策性信用担保公司。由地市政府出资牵头，产业化龙头企业、农民专业合作组织参股的多元化筹资方式来组建农业政策性担保公司。如鄂尔多斯可由市政府出资1500万元，八个旗区分别出资600～800万元，企业协会出资1000万元，累计筹集8000万元作为担保基金。担保手续费按3%～5%收取，减免税收，同时给予手续费收入50%的补贴。对地方政府确定的农业贷款项目给予担保。

二是明确担保政策范围。政府每年根据地方农业发展重点明确实施政策性担保的农村综合开发项目、农业产业化龙头企业、中小企业、改良、农机具等社会化服务组织和地方特色种养业、种养基地等项目。

三是农发行提供信贷支持。针对不同的承贷主体，相应采取不同的方式。对于符合贷款条件的企事业贷款项目，农发行可按照“保一贷六”的原则积极给予信贷支持。即农发行向政府确认的产业化龙头企业等企业和经济组织提供信贷支持，担保公司向农发行提供一定额度的担保，承贷企业以资产抵押方式向担保公司提供反担保。对难以落实承贷主体的重点种养和集体社会化服务项目，建议由市县政府组建“新农村建设开发公司”，由开发公司向农发行统一贷款、统一还款，即由开发公司负责向农村综合开发项目单位、农民、集体经济组织等经营单位和主体安排实施贷款资金使用和管理，到期负责资金的筹集和贷款的偿还。

（二）建立和完善农业政策性保险机构。根据《国务院关于保险业改革发展的若干意见》的要求，地方政府要建立农业政策性保险机构或委托商业保险机构制度，健全农业政策性保险与财政补助、与农业政策性信贷资金相结合的农业风险防范与救助机制，逐步形成多层次的农业巨灾风险转移分担机制。

一是建立“运作有序、补偿明确”的农业政策性保险机构。采取“政府推动+政策支持+市场运作+农民自愿”的原则，采用“共保经营”和“互助合作”等方式成立农业政策性保险公司，或将农业政策性保险委托商业性保险公司经营，推动农业政策性保险业务尽快开展。

二是明确政策要求和保险对象。首先确定参保对象，在自愿的基础上，农业产业化龙头企业、中小企业、种养殖业主以及农户均为保险对象。其次设定险种，根据鄂尔多斯市农牧业实际，可设定五个险种：粮食、畜禽、油料、菜果和经济作物等。第三，制定支持政策，主要应包括三个方面：给予参保农民或项目50%的保险费补贴；给予保险公司农业保险保费收入12%的经营管理费用补贴；财政每年按农业保险保费收入的2%提取巨灾风险准备金，用于大灾补助或政策性保险亏损。完善农业灾害风险转移分摊机制。

三是农发行提供贷款支持。农发行将对参加农业保险符合贷款条件的农牧业经营主体择优给予信贷支持。

（三）建立和探索具有农业政策性金融特色的贷款运行模式。在支持“三农”和社会主义新农村过程中，按照“主导在政府、服务在部门、落实在协会、主体在企业（农户）、支持靠农发行”的思路，通过政府职能，形成农发行、担保公司、农业企业（实体、农户）、保险公司互动合作支持现代农业的贷款运行机制，实现支持“三农”工作的三个新突破。

一是实现支农资金投资方式的突破。通过政府对农业政策性贷款的担保、对农业的政策性保险，可以“以小搏大”、“四两拨千斤”，使农业政策性信贷资金与农村生产企业、生产要素相结合，实现了财政资金、信贷资金、企业资金和民间资金的互动投入。

二是实现支农工作机制的突破。通过政府搭建信用平台，市场运作把大市场和小生产联系起来，提高了农业的组织化程度，对符合贷款条件又落实担保和保险的贷款对象优先给予支持，重点项目按照绿色通道办理，突破多年来农业贷款需求主体不符合贷款基本条件的信用缺失和体制障碍。

三是实现金融支持“三农”的“瓶颈”突破。通过建立政企银保合作体系，既解决了金融支农贷款缺乏有效担保抵押的问题，又解决了贷款风险的补偿来源，通过保险做“加法”构建有效的风险防范和补偿体系。