| 依法规范我国政策性金融体系 |
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作者：廖有明 文章来源：internet 点击数： 更新时间：2004-7-29 22:00:21  |
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政策性金融是市场机制“缺陷”或不足的产物，已经有一百多年的历史。现代金融体系中之所以有政策性金融活动的舞台，是因为它能够解决那些商业性金融不愿意涉足而社会上又不可或缺的项目、产业的融资问题，从而促进经济和社会的协调发展。我国是世界上最大的发展中国家，在实现工业化的过程中，基础设施、基础产业、支柱产业建设和社会发展的任务相当繁重。如果只有商业性融资机制而缺少政策性融资机制，经济和社会的协调发展就没有保证，科学的发展观也难以落实。我国政府高瞻远瞩，为探索政策性融资路子，于1994年相继成立了国家开发银行、中国农业发展银行和中国进出口银行。据统计，10年来国家开发银行已累计向基础设施、基础产业和支柱产业的4000多个项目发放贷款16000亿元；中国进出口银行出口卖方信贷年均增长45.7％，大大高于同期全国机电产品和高新技术产品出口年均增长24.5％的速度，使我国机电产品出口额占出口总额的比重从1993年末的24.7％跃升到2003年末的占51.9％；中国农业发展银行成立后，解决了多年粮棉油收购单位向农民“打白条”问题，保护了亿万农民的经济利益，同时为保证国家粮食等战略物资的储备安全作出了贡献。但进一步推进政策性金融的改革和发展，完善其运行机制，迫切需要制定专门的法律法规，依法保障。
一、先立法后办政策性金融是许多国家的通行做法
由于政策性金融在组织形式、运行机制、业务范围、管理制度、发展战略模式等方面的特殊性，它的运作不适用普通银行法，需要制定专门的法律法规来调整和规范。一些发达国家很重视依法调整、规范政策性金融体制及其业务，这种先立规矩后办事的做法值得我们借鉴。如日本1951年3月先颁行《日本开发银行法》，同年4月才根据此法成立日本开发银行；韩国1953年12月30日颁布《韩国开发银行法》，次年4月1日才成立韩国开发银行。美国早在1923年即制定颁布了联邦农业信贷法，但直到1985年才开始成立农业信贷金融公司等政策性融资组织，时隔60多年。可见政策性金融机制的特殊性对法制保障的要求比商业性金融、合作金融都更加迫切。
二、当前我国政策性金融面临的主要问题
1993年党的十四届三中全会作出了实行政策性金融与商业性金融分离的决策。1994年1月国务院发出了成立国家开发银行等3家政策性银行的通知。10年来这个通知是政策性银行运作的唯一依据。但通知只适合于为解决某一具体问题作出工作部署，稳定性和权威性均较低，调整和规范内容也有局限性。随着市场经济体制的建立和完善，我国的政策性金融体系在改革和发展中面临一些突出的问题。
（一）市场定位不清，越位和缺位的问题同时存在。许多国家都经历了先是商业性金融与政策性金融合为一体，后到两者分离的过程。由于商业性金融追逐利润的固有属性，他们一般是不愿涉足农业、公共设施、环境保护等这些投资期长、低利润、风险大的项目，这就要求另辟蹊径，建立起政策性融资机制。在当代规范化的市场经济国家中，政策性金融体系集中在以下领域发挥作用：经济开发、基础产业、支柱产业、农业、中小企业、进出口、住房、环境保护、社会保障和存款保险。特别是农业属于弱质产业，农业和农村经济结构的调整完全由市场配置资源难以完成，必须有强有力政策性金融支持、引导和推动。目前我国政策性金融机构都追逐市场份额，力争将自己做大做强，纷纷向竞争性业务渗透，业务超出了银行业监管机构依法核定的范围；另一方面，中小企业、住房、环境保护、社会保障和存款保险等，这些需要政策性金融发挥作用的领域又缺少相应的融资机制，一定程度上制约了这些行业的发展。
（二）筹资方式单一，缺乏稳定的资金来源。许多国家的政策性金融机构，除了国家拨付资本金数额大，还可以享受免除偿付红利或股息的优惠，并可以通过借款、发行债券和吸收特定存款、免交全部或部分税赋、享受政府利差补贴等方式筹集。由于有多种方式筹资，保证了政策性金融机构拥有充裕的资金。我国政策性银行只能通过定向发行金融债券和向中央银行以借款方式筹资，财政补贴资金难以及时足额到位，积累资金能力有限，没有形成稳定的筹资机制。虽然近年来探索市场化发债的方式筹资，也需要通过法制加以确认。
（三）内控机制比较薄弱，某些行业不良贷款比重较高。对政策性银行而言，项目贷款评审和财务评估是直接决定贷款风险和收益高低的主要因素。但目前政策性金融机构法人治理机制不健全，内部稽审和监察力量薄弱，管理粗放，有的政策性银行不良贷款率相当高，面临很大的信贷风险。
三、政策性金融立法应解决的主要问题
党的十六届三中全会提出了深化政策性银行改革的任务，制度建设是保证完成这一任务的重要环节。“十年磨一剑”，我们有必要将10年来对政策性金融的探索，经过去伪存真、去粗取精，由表及里，由此及彼的认识过程，将正确的理念和被实践证明成功的经验经过法定程序制定专门的法律法规上升为国家意志，为政策性金融的进一步改革与发展提供法制保障。
（一）依法规定产权的国家所有。绝大多数国家的政策性金融机构都是作为官方机构来办的，如日本国际协力银行、韩国输出入银行等，全部资本归国家所有。在相当长的时间内，我国仍应坚持由国家出资办政策性金融机构。应当将财政向政策性金融机构拨付资本金通过立法上升为国家意志，以增强这种特殊融资机制的稳定性。
（二）依法规定政策性金融机构的组织形式。如明确政策性金融机构可采取国有独资公司或国家控股形式。既可以设立全国性的政策性金融机构，也可以建立区域性或地方性的政策性金融机构。另外，当前农村金融服务已经难以适应促进农村经济发展的需要，应适当扩大中国农业银行的业务范围，允许其开办农业综合开发和扶贫贷款等。
（三）依法规定经营目标。相对于商业性银行而言，政策性金融机构不能以盈利为考核目标，舍此就失去了办政策性银行的意义。政策性贷款必须体现国家的产业政策、区域经济发展政策。要统一对政策性金融机构经营目标的认识，政策性银行体现政府经济和社会发展政策，不以盈利为目的，不能涉足竞争性的商业金融业务，凡是商业性金融机构愿意融资的项目，政策性金融机构要退出；凡商业银行不愿做，但能收回本金的项目政策性银行必须去做。此外，要严格政策性银行的预算约束和成效考核，尽可能地降低运行成本。
（四）依法规定业务范围。根据某家政策性金融机构内部管理水准的高低，既可以核定其经营综合性政策性业务，也可以核定其只能经营某一项政策性金融业务。 | |
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