中国农村金融体制改革的战略性重构与重建

辽宁大学国际金融研究所教授  白钦先

中国农村金融体制改革的目标是破解“三农”问题

包括粮食生产与供应问题在内的农业问题，10亿农民的生存、温饱、小康问题和农村经济(农业、工业、商业、服务业、金融业与教育)与社会发展稳定问题在内的所谓“三农”问题，是从根本上制约与影响中国现在和未来经济与社会发展稳定、现代化进程的核心点，是中国相当长时期内的弱点、痛点、热点与敏感点之所在。农业不现代化，中国无视现代化；农民不富，中国不富；农村不稳，中国不稳。

中国的“三农”问题之所以如此突出，是因为它涉及了“强位弱势”群体的命运。所谓“强位”，是指某一经济或社会群体的地位、作用与影响是重大的、全局性和战略性的，是绝对不可忽视的；而“弱势”，是指它在社会诸多经济与社会群体中处于相对或绝对的不利地位、弱质地位、处于竞争劣势，其生存与发展存在根本性的困难、制约与“瓶颈”，极需政府、社会与公众全力支持、援助与政策倾斜。

在中国的“三农”问题中，聚合交织着这样四个“强位弱势”群体：(1)农业。这是人类生存、延续与发展的基础，是国民经济各行各业的基础，但同时又是受自然力与环境影响巨大、物质再生产与环境再生产相统一、高风险与低积累率的弱质性产业。(2)占全国人口72%的近10亿农民，地位重要，但发展相对滞后。国家以人为本、人以农为本，农民的生存、温饱与小康，他们的医疗、教育与社会保障保险，就业、进城与1亿农民工(农民外出打工收入占农民收入的43%，拖欠农民式工资1000亿元，相当于2003年国家财政用于“三农”问题支出的5%)等诸多问题是尖锐的社会发展与稳定问题，是中国的根本问题。(3)农村经济以中小企业与个体经济为主，它们构成中国中小企业和个体经济为主，它们构成中国中小企业和个体经济的压倒性主体，但却往往规模不经济、范围不经济，竞争力弱、技术水平相对低，在诸多困难中尤以融资难为甚。(4)全国中小金融机构的90%以上在农村，数量大、规模小、问题多、风险大，难于支撑农村经济与社会发展稳定之重任。

在金融日益成为经济的核心和经济日益金融化的形势下，金融问题已经成为国家经济与社会发展稳定的一个核心性、主导性和主体性战略要素，全面推进中国农村金融体制的战略性重构、重组与重建破解上述诸多难题、化解上述诸多矛盾的根本性战略举措，是解决中国“三农”问题的基础。

农村金融问题的研究应有全局性的、战略性的眼光

最近几年，国内理论界和有关当局关于中国农村金融体制改革问题的研究与关注，主要集中在以下几个方面：一是关于中国农村金融体制。大部分人认为应由商业性金融、政策性金融和合作性金融机构组成；有人从所谓正规金融和非正规金融以及准正规金融的角度提出问题；有人提出要取消合作金融，与农业发展银行合并建立农村政策性金融机构。二是关于中国农村金融的规模问题。大体存在两种意见，一种认为应建立以小型金融机构为主的金融体制；一种主张从规模效应出发发展大型金融机构。三是关于中国农村金融的发展模式。有人认为应建立以农村信用社会主体的模式；有人提出建立农村金融体系，内容与一般金融大体相同；有人认为一个完善的金融市场需要以商业性金融为基础，使商业性金融与合作金融共存互补；还有人认为应将农发行办成农业产业银行和农村开发银行。四是关于农村金融机构的产权问题。有的人认为中国农业银行产权主体虚化、法人地位残缺，农村信用社产权不清、管理混乱，主张将信用社与农业银行县支行合并建立地方性股份制商业银行；更多的人认为应放松金融市场准入门槛，大力发展民营金融机构。五是关于农村合作基金问题。此类机构虽已强行关闭，但问题并未真正解决。六是金融当局的关注重点。央行以及银监会的关注重点侧重从风险与稳定角度处理农村合作金融，而不在重构农村金融。

上述研究与种种主 不乏真知灼见与深刻之处，但大多从某一特定角度提出问题，缺乏整体性与全局性，而且很少从全球、特别是中国“三农”问题的角度提出问题，从彻底解决中国农村金融以发展经济、稳定社会、实现小康的大视野提出与研究问题。更多地从风险角度观察与思考问题，其结果必然是更多关注存量、关注农村信用社的种种头疼问题， 为农村信用社问题解决了，农村金融就好了，这是一个误区。

特别值得注意的是，1998年以来四大国有商业银行机构在农村广大地区的大规模撤并与收缩，以及中国农业银行业务重心由农村向城市的转移，直接而迅速地导致农村广大地域金融服务的收缩与更大的供给不足，最终导致对中国农村广大地区经济与社会的发展与稳定产生显著的负面影响，并同中国农村、农业和农民的现代化与小康这一根本目标相悖。

尽管这一行业性、部门性微观撤并与收缩以及业务重心转移本身可能是理性的，确定显著降低了国有商业银行的运营成本，提高了运营效率，降低了金融风险，但从宏观来看却是片面的、短视的和“集合谬误”，它同全国特别是农村经济与社会的发展稳定目标南辕北辙，从而产生了更大的经济与社会风险。这再次表明单一性的、部门性的、头痛医头脚痛医脚的农村金融改革思路是不恰当的和有害的，因此强烈呼唤中国农村金融体制改革的战略性重构、重组与重建，以实现“三农”发展对金融服务的总需求与农村金融服务总供给相协调、相匹配，同时符合人民政权亲民、爱民、护民、富民，特别是亲农、爱农、护农、富农的根本宗旨。

大视野大战略：中国农村金融体制的战略性重构、重组与重建

中国农村金融体制的战略性重构

重构中国农村金融新体制应构建以国有商业性金融(中国农业银行)和国有政策性金融(中国农业发展银行)为主导与主体的、以商业性和政策性非银行金融机构(财产保险、人寿保险、医疗保险与社会保险、特别是农业保险等)为两翼的、以兼具商业性与政策性双重属性的地方性农村合作金融(合作银行和信用社)为庞大基础的中国农村金融新体制。如图所示：

中国农村金融可持续发展必须实现九大协调均衡

这一新构建意在实现九大协调均衡，以实现中国农村金融的可持续发展：实现中国农村金融总体实力与解决中国“三农”问题这一历史任务间的整体协调均衡；实现城市金融发展与农村金融发展的协调均衡；实现中国商业性金融与政策性金融的协调均衡；实现全国性农村金融与地方性农村金融的协调均衡；实现农村国有金融主导金融与农村非国有金融间的协调均衡；实现农村银行金融与农村非银行金融间的协调均衡；实现农村金融的质性发展与量性发展的协调均衡；实现农村金融的渐进式发展与跳跃式发展的协调均衡。

农村金融体制的重组与重建

鉴于“三农”问题主要涉及非国有经济、地方经济、中小企业与个体经济，所以必须以地方金融、民间金融与合作金融作为农村金融体制的坚实基础，形成上下贯通、紧密联系、汇成一体的体制。美国、日本与法国也都大体如此。

国有商业性金融(中国农业银行)和国有政策性金融(中国农业发展银行)必须责无旁贷地承担彻底解决中国“三农”问题的农村金融体制主导与主体的职责，二者共同坚持以农为本的原则，坚持“五农”——务农、支农、助农、促农和富农的原则，其中“务农”是其根本职能定位，为实现中国农村经济和农业现代化以及农民奔小康服务，“支农”是手段，“富农”是目标。不同之处在于前者是商业性金融，后者是政策性金融。

国有商业性金融——中国农业银行，其原有的国家银行、全国性商业性银行的定位不变，但要突出与增加新的定位，即以服务于“三农”为己任，以农为其特色，服务重心由城市转向农村，“以城养农”，以农为本；为此须加大资本资金实力，给予必要的政策倾斜——适度减税免税，对于中国农业银行来说，可以说国有多大、业有多广，广阔天地大有作为。

国有政策性金融——中国农业发展银行，要做到“真、强、大”三字：“真”即办成名副其实的、名正言顺的、真正的农业政策性银行；“强”，即资本强、资金实力强、政策力度强、功能作用强、人员素质强、业务技术强、服务意识与能力强；“大”，即资本资金实力大，设立全国性服务网。

扩建与新建农村商业性非银行金融与政策性非银行金融，将国有与非国有商业性保险——财产与人寿保险，特别是农业险的网络真正扩张到地、县与乡，新建农村医疗保险、社会保险保险等政策性非银行金融机构。商业性保险与政策性保险都应大力发展农业险，国家可考虑建立农业保险基金。

重构、重组、重建农村地方性合作银行与农村信用合作社，要正名、要产权关系明晰、放弃过多行政干预，恢复其真正合作制、非国有、地方性、中小金融机构的定位；业务性质应商业性与政策性二者兼而有之，二者分账户经营，优惠政策力度不同，要名正言顺、多方支持、严格监管、提高素质和竞争力，成为中国农村金融体制的坚实基础。

整个中国农村金融体制是一个整体，应整体重构、重组与重建，要下大决心、花大力气，对带“农”字的金融机构，国家均应区别不同情况或增资输血或政策优惠、或减税或免税，充分借鉴美国、法国、韩国和日本农村金融体制发展的经验与教训。

新建国家农村金融协调委员会

鉴于中国“三农”问题的重要性、特殊性与复杂性，建议在国家与省一级建立国家及地方农村金融协调委员会、形成一种协商与协调机制。这种机制可兼具某种决策与指导职能，但不是正式的领导机关，也不是新的金融监管当局。