摘要：随着经济的发展，各国越来越重视金融对农业发展的调节和促进作用，农业金融的发展也日趋引人注目。本文通过对中国与日美等国农业金融制度的比较分析，试图探索适合我国农业金融改革的成功经验，以促进我国农村经济的迅速发展。

关键词：农业金融   制度  农村政策性金融

农村金融制度是指有关农村资金融通系统的一套制度安排或规则体系。它包括构成这一制度的基本要素(个人、机构与市场);各类金融组织在这一制度中的地位、作用、职能、行为规范以及相互关系;整个农村社会资金的运行机理，以及确保农村资金良性运行的金融监管机制安排等等.

    农业金融制度有四种基本类型：以合作金融机构为主体的农业金融制度(合作金融型)、以商业银行等商业性金融机构为主体的农业金融制度(商业金融型)、以国家银行和国家农业银行为主体的农业金融制度(国家集中型)、以合作金融、商业金融和国家政策性金融等多种性质的金融机构为主体的农业金融制度(复合信用型)。这些类型不是绝对分开的，各种类型之间也会有相互交叉，同时在一国一定时期的农业金融制度中反映出来。

一、中、美、日农业金融制度和政策的现状

中国与美国和日本等经济发达国家相比，在农业金融制度和政策方面存在着较大的差异。

（一）我国农业金融制度和政策

 构成中国农村金融组织体系的主体是中国农业发展银行、中国农业银行、农村信用合作社三大金融机构，作为主要面向中国农业、农村和农民的金融机构，它们共同形成了一种政策金融、商业金融与合作金融分工协作的农村金融格局。政府对农业的资金供给和信贷支持政策，主要是通过这三个金融机构实施的。

中国农业银行是中国最大的涉农商业银行，农业、农村和农民的信贷业务一直是农业银行的业务重点。农业银行涉农贷款，包括专项农业(扶贫、农业综合开发及粮棉油附营)贷款、常规农业(农林水牧渔及农产品加工)贷款、乡镇企业贷款、农村供销社贷款、农副产品收购贷款和农业、农村基础设施贷款。

中国农业发展银行作为政策性银行，主要承担办理国家规定农业政策性金融业务。资金来源除国家财政核拨注册资本金外，主要靠向中央银行借款，并发行一定数量的金融债券筹措信贷资金。农业发展银行承担政策性收购资金供应与管理工作，90%以上的贷款是粮棉油等国家重要农副产品的收购、储备、调销等流动资金贷款，负责粮棉油收购资金的供应和管理，实现收购资金的封闭运行。

农村信用合作社作为中国农村金融组织体系在农村最基层的组织机构，它直接面对农户和农村各种不同的金融需求主体，在支持农业和农村经济发展中始终占据举足轻重的地位，己经成为中国农业贷款的主要金融机构。发放农业贷款对象以农户为主，重点支持农户的种植业、养殖业、农副产品加工和运销业以及农户子女教育和消费支出等，同时支持部分农村集体经济组织。据统计，农村信用社农业贷款的60%以上是农户贷款。全国农户贷款面高达25%以上。

目前，我国有关农业金融的立法还处于起步阶段，已经颁布的包括:《中国农业发展银行章程》、《商业银行法》等，但由于农村金融的特殊性，还存在监管困难、执行低效等各种情况。尤其在农村信用社改革后，有关合作金融方面还没有专门法律进行规范，主要还是靠行政办法进行管理。缺乏完善的法律制度和监管机制，在某种程度上制约了采取多种模式改造农村信用社，在农村无法形成多种产权形式相互竞争和功能互补的金融机构体系，例如居民能否依法自愿组建新的合作金融机构，以满足弱势群体对合作金融的需要成为未知数。另外，中国的农业政策性金融运行机制还不够灵活。农发行除了支持粮食品种保护价收购资金的需求外，还支持粮食企业商业性收购资金的需求，但却没有支持农业结构调整的资金需求。因此，需要较大比例地提高对农业开发、生产、产业化服务等的贷款比重，对经济与生态能协调发展的农、林、渔业等一些获利能力较低的生产经营项目给予低息贷款的支持。

（二）美国农业金融制度和政策.

美国采取政策性金融机构和合作金融机构为主，商业银行为辅的多层次的组织结构，主要包括:联邦土地银行、联邦中间信贷银行、合作社银行、农民家计局、小企业管理局等一系列庞大的金融机构。

美国的农业金融制度可以概括为以下几个方面：首先，美国具有比较全面的有关农业金融的法规。例如，通过颁布《农业信贷法》、《联邦农业信贷法》来规范引导作为主体的合作社银行、联邦中期信贷银行、联邦土地银行，从银行资金来源、资金的使用方向、贷款对象等都有严格规定，使之能够始终以服务农业作为立足之本；其次，美国各级农村金融机构在服务农业过程中有不同的侧重点。例如，联邦土地银行和联邦中间信贷银行主要担负大额信贷，如不动产抵押贷款、向其他金融机构提供贷款，主要扮演农业贷款的“批发”机构；合作社银行负责中短期资金需求，保证农场主日常农业生产资料供应和与农业有关的其他业务活动;而农民家计局则属于扶贫性质，主要是帮农民创业以及低收人农民家庭建立农场维持家计等融通资金，各金融机构的不同职能保证农业资金来源和服务多元化，充分满足不同层次的资金需求。再次，美国的农业金融体制比较灵活，能根据农业生产和供求情况及时调整金融服务的范围和领域。

（三）日本农业金融制度和政策.

日本农业金融的专门机构主要由三级所构成，即农业协同组合、农业信用协同组合联合会、农林中央金库。这些金融机构对日本农业发展起了重要作用。

 农业协同组合是根据《农业协同组合法》建立的农业合作组织，分综合农协和专门农协。综合农协经营信贷、购销、共济(互助)业务等，接受会员的存款和为会员办理生产或生活资金贷款，资金充足时，也发放非生产性贷款和向非会员放款。

 农业信用协同组合联合会是各农业信用协同组合的联合组织，以农协系统的存款为主要的资金来源，并加上办理灾害保险的共济农业协同组合联合会等存款.向会员发放贷款.调剂资金余缺，并为会员提供信用担保。

 农林中央金库是根据《农村中央金库法》而设立的.是整个农业金融机构的中央机构，负有调剂资金余缺的使命。主要业务是接受所属团体和其他非盈利单位的存款，向所属团体和与振兴农林水产有关的法人放款，并在一定限度内发行债券。

 日本农业金融制度的特点可以概括为：金融立法完善；组织严密且分工协作较为合理、以农协为主体的合作金融机构占主要地位（这不仅在业务上能密切配合，机构的配套和分工也较完善）、国家大力扶持农业金融的发展（这主要表现为政府对农业的重视和国家对农业资金的援助）。

二、美国日本农业金融制度经验借鉴及分析

通过对中、美、日农业金融制度的对比分析，我们可以发现我国农业金融制度的缺陷，同时也可以从美国和日本农业金融制度和政策中找到其成功的根源所在。

（一）我国农业金融制度的主要缺陷.

我国农业金融制度的缺陷突出地表现在以下三个方面：

首先,我国农业金融体系构成的组织形式结构单一且其设置在地域上与农业经济发展不适应。该体系主要包括中国农业发展银行、中国农业银行、农村信用合作社三大金融机构,虽然在政府调控下对我国农业发展起到不可磨灭的作用,但是，和国外的结构形式比较起来,我们会发现,我国的这些机构在分工上并不明确,在操作上也有很多漏洞；其次,我国农业政策性金融制度存在很多问题，他的规模与实力与农村经济发展的要求相距甚远，而且农村政策性金融业务比较单调和狭窄，他的运作缺乏必要的法律约束，而它提供综合服务的功能却更加几乎是空白的；再次，我国有关农业金融的法规法则并不全面,在立法和执法上都有漏洞可钻；最后,我国的农业金融制度相对来说不够灵活变通,由于法则的不全面,导致了在碰到某些新问题新障碍时,无法及时对金融服务和作用的范围进行调整。

（二）美国的农业金融制度的经验借鉴

美国的农业金融制度的成功经验可以概括成以下四个主要的方面：

1、机构形式多样。有政府所有的金融机构，如农民家计局、商品信贷公司、农村气化管理局，有商业银行，还有各种民间贷款。

2、多渠道筹集资金。主要是借助于政府资金、向中央银行和其他机构借入资金、发行由政府担保的债券等

3、金融支农途径广泛。包括有：（1）生产领域贷款，如美国农业电气化管理局的农用电力改造贷款。（2）流通领域贷款，主要是农产品收购、储备和农产品市场建设贷款。如美国商品信贷公司，不仅发放粮食收购贷款、国家储备贷款、农场主自主储备贷款，还提供出口信贷。（3）扶贫贷款，美国农民家计局的贷款就有这个性质。（4）农业担保和保险业务，美国农民家计局对其他金融机构发放贷款进行担保。

4、支农金融业务范围及时调整。美国有其法规、制度来规范其农业政策性金融活动，如《农业信贷法》。这些法规、制度和政策一般都比较灵活，能够随农业生产经营活动的情况变化进行适当的调整，如美国农民家计局的职能随着美国农村经济发展而增加。

（三）日本的农业金融制度的优势。

日本农业金融机构形式多样,而农业金融方面的政府金融机构是农林渔业金融公库，由国家预算资金出资，并以借人资金和贷款收回作为资金来源，主要向农、林、渔业的公共事业提洪低息贷款，贷款一般由公库直接贷放，或委托合作金融系统贷放。这样国家就可以大力扶持农业金融的发展,借助政府的力量多渠道筹集资金,并且可以有严密的组织结构,进行分工协作,各司其职,在资源上达到一个很好的配置.

三、完善我国农业金融制度的对策和建议

从理论上讲，农村金融制度属农村经济制度范畴，是构成一国宏观金融制度的重要组成部分，对发展中国家而言.更是如此。基于“经济决定金融，金融反作用经济”这一命题，我们认为：一国采用怎样的农村金融制度模式是由其农村经济发展水平决定的。但农村金融制度完善程度的高低又直接影响着农村经济发展与增长的快慢。通过对比我国与美日两国的农业金融制度的对比分析，本文认为，应从以下完善我国农村金融制度和对策：

（一）积极推进农村金融组织体制改革

基于国外农村经济和金融的特点，为充分动员农村储蓄，更加合理地配置资金并为农村个人，家庭、非农企业提供良好的金融服务，必须建立多样化的适合农村经济发展的农村金融组织。多样化的农村金融组织要比单一的金融机构更能迅速地反馈各种信号和提供各种机会，更有利于挖掘农村储蓄潜力。设想依靠某一力量的理想机构来包揽农村金融活动，必然会影响农村经济的发展。农村金融组织多样化对我国来讲.就是既要有服务于农村非农工商企业的商业性金融机构，还要有支持农业开发和农业技术进步的政策性金融组织和专门为农户服务的合作金融机构，以形成一个能够为农业和农村经济发展提供及时、有效服务的金融体系。  

同时，重新认识我国农村非正规金融组织的作用，对之应合理引导、积极扶持，并使之纳入正规金融组织。非正规金融组织虽然具有高利盘剥性质，但它在农村资金融通方而具有许多正规金融所不可比拟的优点。从而更能适合农村经济发展的需要。因此，我们认为，对我国的民间借贷组织如农村合作基金会、农村储金会和高利贷者，政府应合理疏导，而不能一味铲除、取缔。

 （二）尽快通过立法来规范政策性金融机构与政策性业务的运作

纵观世界各国，几乎任何一家政策性金融机构都是根据一部特定法律设立的，其运作要严格受到该法律约束与规范，只有这样，才能保证国家投入的政策性资金的使用效率。从制度层而看，健全的法制也是制度供给对经济发展的一种推动。在我国的金融法体系中，应该尽快弥补这一空白，使我国农村政策性金融业务尽快走上法制化、规范化发展的道路。处理好政策性业务与政策性机构的关系从世界各国政策性金融运作的模式米看，既有政策业务完全通过政策性金融机构自身传递的，也有部分通过内部机构传递，部分通过外部机构传递。无论利益，模式，衡量它优劣的唯一标准就是效率。由于我农业人口数量最多，农户数量多，规模普遍较小，单纯依靠扩张现有政策性金融机构外延的方式来扩大政策性金融机构与农民的接触而是不现实的。实际上，目前与我国农民接触最深、最广的金融机构是农村信用社，信用社的相当一部分业务，例如支持种植养殖业的小额贷款，尽管没有“政策性业务”的招牌，却有政策性业务的因素包含其中的。因此可以设想将信用社作为部分政策性业务与农户沟通的一个中介，这样会降低整个社会政策性金融业务运作的成本，扩大政策性的服务覆盖范围。这种模式在美国与韩国都有成功的例子。当然，在我国运用这一思路还有一个制度性的障碍，那就是信用社是被界定为“集体性质”的金融组织，能否与国有金融机构在政策性业务上顺利对接，依然需要探索与廊合。   

（三）推进农业金融制度创新

推进农业金融制度创新，着力点是农业金融业务制度的创新。我国农业金融业务制度比国有商业银行相对落后许多，比发达国家商业银行则落后更多.因此，必须下大力推进农业金融制度创新,创新农村信用社结算制度是要努力增加结算上工具，力求在短期内实现银行汇票、商业汇票、银行本票等结算业务全面开展，同时办理客户票据贴现业务，中介银行的再贴现业务也要向农村信用社开放。二是尽快开展省市级的农村信用社结算网络，建立省市级的联行体系，捉高省市辖内的异地结算速度与效率，三是要尽快开展信用卡业务服务，创新个人信用制度。个人信用制度是市场经济条件下的一项主要金融服务，因而必需建立千家万户的农户信用档案登记制度，把农户的信用贷款纳入个人信用制度的监督之下。对个人信用实行等级分类，按不同信用等级确定最高贷款限额，确保信用好的农户能及时办理农业生产贷款同时，利用农户个人信用制度，开展信用消费贷款，创新农村储蓄通存通兑制度。农村信用社储蓄通存通兑的开办，对稳定储源、方便农民特别是农村业务上人员存取款将起积极作用。因此，要先实现省市辖内的储蓄通存通兑，在条件成熟的时候，实现全国范围内的储蓄通存通兑，要增加这力一面的投资，建立储蓄通存通兑计算机应用网络。

（四）培植农村金融竞争能力

培植农村金融企业的竞争能力，是当前加强农村金融工作的极为重要的方面，有关政策必须到位，有关措施必须落实。提高农村金融企业的素质水平，大力提高农村金融企业的素质，关键是农村金融企业高级管理人的素质水平，要采取招聘引进、短期培训和平时自学等途径进行对新的业务人员要严把进关，一般要有大中专学历对现有的职业队伍，要分批培训，限期达标，对素质太低或不能限期达标的人员，要采取多种途径、形式分流出去；其次是要增加资金投入。农村邮政储蓄机构吸纳的资金通过中介银行再贷款返还到农村，用于农业创造条件剥离农村信用社历年形成的部分不良资产和补贴农村信用社在经营政策性保值储蓄业务中超过规定利率部分的损失；再次是要搞好农村金融企业的机制创新，要有激励机制，对有能力的人才优先提拔重用，对工作成绩突出的员上增加个人收入，同时，打破吃大锅饭、端铁饭碗的局面，实行全员聘用制，实现人员能进能出；最后是要开办多种金融新业务，尝试些新的金融服务项目。

经过改革后我国农村金融机构，应该既有官办的也有民办的，既有政策性的也有非政策性的：既有商业的也有合作的，既有管长期信贷也有管中期、短期信贷:既能照顾东部、中部、西部不同经济发展水平需要，也能照顾农、林、牧、副、渔各方面的需求就像美、日能够多层次、多渠道地为农业经济服务，形成一个规范化的农村金融市场。

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(张广利  中南大学  湖南长沙)