近年来我国农村金融服务水平有所提高，但仍不能满足农业和农村经济发展的需要，存在的主要问题是：农村金融机构逐步收缩，信贷资金大量流失；农村金融机构商业化趋势加强，偏远落后地区面临金融服务供给不足；系统性风险严重，农村金融机构效益较差等。 中国农村金融落后，它是制约“三农问题”解决的关键因素之一。要建立“三农”自我发展机制，没有民间资本的参与，并对其采取特殊的培育政策，很难形成“以农为本，为农服务”的农民金融。
　　我国已建立了以合作金融、商业金融和政策性金融为基础的农村金融体系。目前，貌似“亲农”的农村信用社（简称为农信社），本质上与国有商业银行没有区别。随着农信社改革商业化趋势的不断强化，部分机构将撤离偏远落后地区。实践证明，靠农信社一家独占的农村金融，形成不了农村货币的“媒”市场，继而发挥不了对农业产业“酶”的作用，试图通过农信社催生出完善的现代农业产业链，无异于缘木求鱼。而农发行是按照现代银行的运作要求，根据区域和业务发展需要合理布局分支机构。在做好国家粮棉油收购贷款和专项储备贷款的同时，拓宽农发行的业务范围，逐步将农发行支农重点由农产品流通领域转向农业生产领域，以增强农业发展后劲。
　　 一、转变思路，加强政策性信贷扶持。
　　我国农村金融体制应以商业金融为基础，政策性金融为主导，各种金融机构并存为基本模式。不同地区农村经济的发展状况决定各种金融机构的地位作用，从而在不同地区将会形成多种具体的农村金融体系模式。经济决定金融，社会主义市场经济体制从根本上决定了我国农村金融体制改革的目标将是商业金融在农村资金配置中发挥基础性作用。由于我国农村贫困人口多，人口密度低，缺乏统一的市场，农村经济发展滞后，农业弱质性突出，农民收入低，农村金融服务的交易成本高，贷款风险大。因此，解决“三农”问题，政府在农村金融方面必须加强政策性信贷扶持。

农业政策性银行作为政府的银行，是政府在农村资金配置中发挥调控作用的工具，具有扶持、引导和调控的基本职能，特别在农村金融市场发育滞后的情况下，更应发挥其主导作用，使整个农村资金配置符合政府的农业政策和区域政策，从而有效促进农业和农村经济健康发展。由于不同地区农村市场经济发育程度不同，因此各种金融机构的地位作用也不同。从全国农村来看，将是农发行、农村信用社和其他商业银行分支机构并存，在东部发达地区商业金融可能会居于主体地位，在西部和欠发达地区政策性金融可能将发挥主要作用。
　　二、明确农村信贷融资的方向，做好信贷扶植。
　　农发行业务范围的确定应紧紧追随农业和农村经济发展的方向，在不同地区和不同发展阶段确定相应的支持重点。我国农业和农村经济发展的方向，是以农业和农村经济结构的战略调整为主线，走农业产业化和农村城镇化之路，实现农业和农村现代化。农发行的职能定位应紧紧把握住这个方向，在遵循政策性银行经营原则的前提下，在不同地区、不同发展阶段，找准业务领域和支持重点，充分发挥政策性金融在促进我国农业和农村经济现代化中的作用。近十年来，农业和农村经济的发展状况和内外部环境已经发生了很大变化，特别是我国已加入世贸组织，农发行的业务范围应与时俱进，比如农业结构调整贷款、扶持农业规模经营贷款、农产品质量安全体系建设贷款、农产品市场体系建设贷款（包括与农产品期货交易有关的实物交割系统建设贷款）、农业社会化服务体系建设贷款以及村镇房地产和基础设施建设贷款等等，都应列入农发行支持范围。
　　同时，农发行新业务的发展务必坚持量力而行、循序渐进的原则，在不同地区分别试点，取得经验后再逐步推开。政策性金融业务的发展既取决于农业、农村经济发展的需要，也受国家财力和政策性银行管理能力的制约。因此，在国务院对农发行职能准确定位后，应该循序渐进、分步实施。可以在东、中、西部地区分别进行试点，以尽快取得各种经验。从实际来看，解决“三农”问题已成为经济工作和全党工作的重中之重、当务之急，各地农业和农村经济发展中一些政策性贷款项目急需农发行予以支持。因此，国务院出台农村金融改革方案后，农发行应该尽快介入。
　　三、建立好与各个商业银行合作支农的体系。

一是从目前农村金融的实际分析，未来农发行与农村信用社可能存在两种关系，即委托代理关系和资金借贷关系。农发行县以下没有分支机构，一些贷款项目特别是扶贫贷款可能需要委托农村信用社代理，贫困地区的农村信用社甚至要以农发行的代理费维持生存；二是为建立新的农村资金回流机制，农发行向邮政储蓄发债筹集资金，按债券利率加成后批发给信用社，从而形成农发行与信用社之间的借贷关系。
　　四、改善内外部环境，履行好农发行职能。
　　金融组织的生存和发展需要一定的金融环境，改善金融环境是调动农村金融机构贷款意愿的基础。
　　（一）农发行与地方政府合作，充分利用地方政府的信用。尽管农发行是中央政府的银行，但实践证明，要做好农发行的工作离不开各级政府的支持，从根本上农发行与各级政府的目标和利益也是一致的。从国有资产管理体制改革的方向上看，今后农发行与各级地方政府的合作可能更加密切。一方面，农发行应该积极支持地方经济建设，在严格执行中央政府制定的政策的同时，对地方政府根据当地农业和农村经济发展需要而确定的建设项目，在地方政府落实风险保障措施的前提下，应积极予以支持。另一方面，农发行应充分利用地方政府的财政力量和行政力量，在贷款管理和信贷风险防范，特别是在政策性贷款的政府担保和打击逃废农发行债务等方面取得地方政府的大力支持和配合。
　　（二）加大财政和农业科技的投入力度，加强农村基础设施建设，改善农村经济运行条件。提高农民的组织化程度，提高农民在市场交易的谈判地位和抵御风险的能力。
　　（三）促进有条件的地方政府出资成立担保基金或担保公司，并带动其他担保机构的发展。要扩大有效抵押品的范围，增加农作物收益权、企业存货和应收帐款等动产抵押、权利质押，解决农民抵押难、担保难的问题，同时保护担保债权的优先受偿权。
　　（四）推进农村金融立法工作，加强农村社会信用环境建设，加大执法力度，严厉打击各种逃废金融债务的行为，切实维护金融债权。同时在农村设立存款保险制度，形成有效的市场退出机制，促进农村金融机构健康持续发展。

作者：中国农业发展银行武汉市江夏区支行　方宏涛　郑龚芸