李扬——中国政策性金融机构转型的主要方向概括而言就是“政府信用、市场运作、国家目标”。

　　夏斌——政策性银行不是不良贷款和亏损的代名词，政策性银行也可以办成“好银行”、“一流银行”。

　　白钦先——国家开发银行的基本定位应当是以开发性政策金融业务为“主”，以开发性商业金融业务为“辅”。

　　市场经济仍然需要政策性银行

　　记者：在中国政策性金融机构建立11年之际，三家政策性银行的改革和转型问题日益引起各界的关注，与此同时也出现了一些争议。首当其冲的问题就是：当初设立政策性银行的动议，是为了落实国家产业政策，推动经济结构的调整。随着国民经济结构的逐步升级，特别是市场主体逐渐成熟，还要不要存在政策性银行？对此，我们想听一听三位专家的看法。

　　夏斌：我认为，从总体看，中国仍是一个发展中国家，需要在较长时期内保持经济平稳快速增长，但是我国市场经济的发育程度还很不够，制约经济发展的“瓶颈”问题很多很多，特别是金融体制不适应发展的约束还很突出。特别是随着国有商业银行改造加快和银行业竞争程度提高，重视股东收益和短期商业利益将成为商业银行经营的主流，使得农村金融供给不足，中小企业贷款难、“走出去”金融战略的实施等瓶颈问题将更加突出。因此，客观上需要通过政策性金融来弥补市场的不足，弥补制度的缺陷。而且，我国“市场不足”的问题并不是一成不变的。在改革的过程中，随着多项经济制度的不断调整和整合，在相当长一个时期，会不断出现新的“市场不足”，需要有体现政府战略意图的金融业务载体。就是从目前美、日发达国家看，这一类金融载体仍是继续存在并活跃于金融市场。

　　在当代各国经济金融体制中，只有同时存在政策性金融与商业性金融，才是协调与均衡的，才是稳定和有效的，否则，就将会是扭曲的、非均衡的、不稳定的和低效的。

　　李扬：通过分析政策性金融的功能，我们不难得出这个问题的答案。一个完备的政策性金融体系应当包括四个组成部分，即：开发性金融、支持性金融、补偿性金融和福利性金融。
　　所谓开发性金融，就是通过政府发起设立的金融机构的活动，一方面，以政府信用来弥补市场信用缺失、体制不完善、储蓄转化为投资的渠道不畅等“市场失灵”的缺陷；另一方面，依据商业金融的原则来实施政策性金融活动，以最大限度地淡化传统政策性金融的行政化色彩，避免“政府失灵”。在中国面临体制转轨和经济增长双重任务的时期，开发性金融应当主要定位于关系经济增长基础与社会进步的基础设施建设、环境可持续发展、城市化与市政融资、居民住宅市场发展、推进科技发展与技术创新等方面。
　　所谓支持性金融，就是通过政策性金融机构的活动，充分反映出政府期望促进发展经济体系中的特定组成部分的政策意图。根据国际经验和我国国情，我国的支持性金融发展应当更多考虑进出口业务、支持我国企业“走出去”的经济活动、高新科技产业化和中小企业发展等领域。
　　所谓补偿性金融，就是通过政策性金融机构的活动，来弥补某些弱势或幼稚产业的不足，并对特定弱势群体进行利益补偿。从目前来看，我国的补偿性金融应当集中于利用政策性金融活动来促进“三农”问题的解决。
　　所谓福利性金融，就是指政府通过政策性金融手段，促进居民生活水平的普遍提高，为实现共同富裕奠定基础。例如，设立专门的政策性金融机构，为特定人群，如失业人员、退伍军人等的再就业提供资金支持，鼓励其创业行为，用以缓解基本社会保障体系的压力。
　　如果从上述角度来认识政策性金融的功能，那么，在市场经济条件下，我们显然仍然需要发展和完善政策性金融体系。

　　白钦先：政策性金融与商业性金融是一个民族国家和经济体经济与社会发展稳定中，完整的金融统一体中不可或缺的两翼，二者相互对称，彼此平行、并列，是相互补充的而不是替代的，是平等协调合作的伙伴而非对立的或从属的或竞争的对手。在当代各国经济金融体制中，只有同时存在这两翼，才是协调与均衡的，才是稳定和有效的，否则，就将会是扭曲的、非均衡的、不稳定的和低效的。

　　记者：三位专家都认为市场经济体系发展后仍然需要政策性金融和政策性金融机构，但在制定新的改革方案前，必须对若干问题进行认真讨论和重新认识。我们注意到，目前社会上关于改革政策性金融机构的各种讨论，比较多地还是集中在为商业性金融和政策性金融“划分地界”上：人们总是希望能有一种明确的界定，让商业性金融机构和政策性金融机构能够各负其责，各安其位。你们认为这种划分是否有助于推动政策性银行的转型？

　　李扬：我认为，这种划分确有必要，但是，考虑到我国经济的市场化改革逐步深入，以及几乎所有的投资领域的“准入”均已放开的具体条件，要清楚地找到这种界限恐怕十分不易。因此，在推动政策性金融机构转型的过程中，我们或许更需要讨论的是：完备的政策性金融体系究竟应当实现怎样一些功能，以及这些功能应当如何顺应市场经济体制的发展来寻找其适当的形式和载体———只有认真回答了这样一些问题之后，政策性金融的转型才有依据，否则仍有不得要领之虞。

　　夏斌：划分之说的出现，主要是针对当前政策性银行与商业银行的竞争问题。毫无疑问，政策性银行原则上不应与商业性金融竞争。因为其毕竟有着政策和资金方面的优势，同时政策性金融的本来职能就是弥补市场的不足。但是当有些金融业务在商业性金融机构不看好，不愿涉及的情况下，政策性金融先期进入，予以引导，是经济社会发展的需要。但是一旦商业性金融开始进入，市场机制基本能够满足需求时，政策性银行应当毫无疑问地退出这一领域转而开发新的市场失败领域，这是基本原则。当然，在实际操作上，要将两类机构的业务领域截然分开，始终做到泾渭分明是比较难的。这不仅是因为市场不足和市场失败领域是个动态的过程，某一特定领域由资金短缺到充分供给需要一个过程；也因为金融业务自身具有一定的延续性，从放出贷款到收回贷款需要一个时间过程。另外，一些带有政府税收优惠、贴息的金融业务在金融系统一视同仁、招标实施，这同样会带来竞争问题。因此，应当不排除政策性金融机构与商业性金融机构存在适度的交叉。如果因交叉过度引发激烈竞争，政府是可以控制和调整的，例如只要在审核年度投融资计划时限制政策性在某一领域的投资比例就可以，政府甚至可以要求政策性金融机构以资产证券化方式，在市场上向商业银行转让一部分贷款合同。现在的问题不是竞争业务能否控制，而是有关部门对要不要控制、如何控制根本没个说法、没人去管的问题。

　　白钦先：我前面谈到政策性金融与商业性金融是金融统一体中不可或缺的两翼，当然，所谓彼此对称平行并列是就整体和全局性定位而言的，彼此平等、同等，而非有主次的从属关系；但这并不意味着二者在微观上具体上，例如机构数量、市场份额、人员数量等是绝对相等或相近的。
　　具体就市场定位与份额而言，就市场经济总体而言，商业性金融是主体，政策性金融是辅助与补充；但就某一特定领域而言，则政策性金融更可能是主体或主角而非配角。市场是一个动态的过程，政策性金融和商业性金融的活动领域也是一个相对的不断变动与调整的过程，资源配置主体与目标的错位，以及市场选择或不予选择或滞后选择的领域或项目，也不是绝对的而是相对的，相关法律或法规也是与时俱进地不断调整的。因此，不同国家同一时期，或同一国家不同时期，上述二者的“界限”，有些是清楚的，有些是模糊的；有时是清楚的，有时是模糊的；有些是限定的，有些是交叉的。

　　政策性银行也要按市场规律办

　　记者：在人们的印象中，政策性银行总是和传统、不良贷款、亏损这些词联系在一起，而和现代、优质业绩、盈利等词不太相干，政策性银行真的与“好银行”无缘吗？政策性银行可否按照商业性金融规律办成“一流银行”？

　　夏斌：过去我们不是以“好银行”的标准来要求政策性银行，至多提到一个保本微利的标准。我认为保本微利的提法已经过时。第一，如果没有良好的市场业绩，政策性金融机构将很难实现长期可持续发展。一味强调保本微利，不仅不利于他们发挥主动性和进取精神，不利于加强经营管理，而且会加大资金风险和财政压力，使这类机构变为“第二财政”。第二，从可操作性看，如何制订保本微利标准？政府如何使政策性金融机构既不亏损，又不能获取较大利润？实际操作中尺度把握十分困难。以一个不可操作的标杆作为基本原则当然没有实际意义。
　　国际经验证明，政策性银行不是不良贷款和亏损的代名词。政策性银行也可以办成“好银行”、“一流银行”，可以实现自身的可持续发展。如韩国特殊银行的平均资产利润率和资本利润率分别达到0.63％和10％，不良资产比率与优质商业银行大体相当，资本充足率为13.51％，高于商业银行10.84％和地方银行11.12%的平均水平。德国复兴开发银行和日本政策投资银行的情况与韩国特殊银行也大体相同。我国政策性银行的经营结果，有坏的也有好的。个别政策性银行的教训已经证明，传统的运作模式———政府提供资金（或国家信用），主导信贷投向和贷款利率，不分清具体理由为亏损提供全部补贴，绩效考核指标模糊，银行难以支撑其可持续发展。这种模式肯定是难以建立有效的信贷风险控制机制和经营管理人员约束、激励机制，容易产生内部人控制和道德风险。风险最终落到财政身上，使财政不堪重负。
　　因此，进一步改革政策性银行，同样应该要求其按照商业性金融规律运作，在政策性业务与自营业务分账清晰的基础上，办成法人治理结构健全、体现政府经济战略意图、业绩良好、具有国际竞争力的“好银行”、“一流银行”。

　　政策性银行原则上不应与商业性金融竞争,但是当有些金融业务在商业性金融机构不看好，不愿涉及的情况下，政策性金融先期进入，予以引导，是经济社会发展的需要。

　　李扬：在这里我可以用一个国内的案例来回答这个问题，这就是国家开发银行的例子。恐怕无人否认，即便用纯商业性的标准来衡量，国家开发银行都是一家“好银行”。当然，很多人也因此诟病开发银行，说它抢走了商业银行的生意，不像一家政策性银行。我们无意介入这种争论。在我们看来，国家开发银行之所以成为“好银行”，关键在于它比较早地意识到传统政策性金融的弊端，并且比较好地实现了向现代政策性银行的转型。
　　我们认为，为了实现向“好银行”的转型，国家开发银行在如下六个方面的努力是值得称道的：全面推行现代银行的一套经营理念、经营机制、以及组织体系；在整个运营过程中加强制度建设，特别强调信用制度建设；贷款的对象紧紧扣住中国工业化和城市化过程中最主要的融资领域；坚持在市场上按照市场利率来筹集资金；充分挖掘政府在整个信用体系建设中的作用；不断推动融资技术的创新。
　　我认为，开发银行1998年以来的实践中，在组织上强调现代治理结构的完善，在贷款对象选择上紧紧扣住国计民生，在内部管理上强调风险管理为核心，在资产负债业务中较早进入市场化的轨道，在融资技术上突出金融创新，等等；使得它事实上已经开始并部分地完成了从传统政策性金融向现代政策性金融的转型。他们向“好银行”努力发展的经验是值得肯定的。

　　记者：政策性银行必须转型，这一点已经是各方的共识，但在转型的方向、战略的定位上则见仁见智，观点很多。在这里，我们也想分享一下几位专家关于这个问题的金融智慧。

　　李扬：其实，通过刚才提到的国家开发银行的案例，我事实上已经将我国政策性金融机构的转型的主要方向及主要内容做了概括，归纳而言就是“政府信用、市场运作、国家目标”。对此，我再强调如下几个要点：
　　第一，就中国社会经济下一步发展而言，政策性金融机构合适的活动领域主要包括：“两基一支”贷款、中小企业贷款、市政建设贷款、高新科技产业融资、“三农”专项贷款、教育助学贷款、再就业贷款、环境卫生贷款、支持“走出去”的金融安排、资产证券化和抵押贷款证券化、金融稳定业务、国际金融合作业务，等等。
　　第二，为了保证政策性金融机构完成上述国家目标，需要继续给予政策性金融机构以政府信用的支持。当然，支持的形式不应仅限于，而且不应主要依赖财政拨款，应当全面鼓励政策性金融机构面向市场筹资。但是，政策性金融机构面向市场筹资，应当获得国家信用等级。这是因为，政策性金融机构是政府设立的机构，是完成国家特殊任务的特殊公法法人机构，其信用自然是国家信用或国家信用的一部分。而且，如果政府希望这些机构从事那些商业性机构不愿意从事的金融活动，同时又不愿意直接出资给予支持，若不在信用上对这些机构给予支持，将会使得这些机构陷入无法运转的窘境，最后还需要国家出面用公共资金来收拾。
　　第三，相应的法律保障问题。从发达市场经济国家的惯例看，政策性金融机构尤其需要法律的规范和保护，而且，或许是更重要的是，对于政策性金融机构而言，通行的做法是“一行一法”。因此，对于政策性金融机构的立法，需要分别在它们的定位、宗旨、性质；任务和义务；资本构成及补充机制、资金来源与资金运用；赋税减免和其他优惠；内部治理机制、主要领导人的任免、董事会的组成与权力；与政府各相关部门的关系、外部监督等，给予明确且具体的规定。值得说明的是，在“一行一法”的体制下，将政策性金融机构等同于一般商业性机构进行监管，可能是不合理的安排，这就提出了创造新的专门针对政策性金融机构的监管框架的任务。

　　白钦先：我直接谈一谈自己对国家开发银行和进出口银行战略定位的具体想法。首先是国家开发银行。开发性金融是开发性政策性金融与开发性商业性金融的总称，在中国的金融体系（即商业性金融与政策性金融）总体功能中，开发性政策性金融在资源配置与经济调节功能方面要比商业性金融更为直接、更为强而有力，从而更为有效。中国的开发性商业性金融和开发性政策性金融二者都正在形成与发展的过程之中。
　　在这个背景下，我认为中国国家开发银行的基本定性与定位应当是：以国家信用为基础的开发性政策金融机构，但可以视需要与可能适度兼营开发性商业金融业务，即以开发性政策金融业务为“主”，以开发性商业金融业务为“辅”。这个“适度”，这个“主”与“辅”应有一个较为明确的比例界限，例如政策性金融业务占2/3，商业性金融业务占1/3……例如日本开发银行法规定该行可以经营某些有限的商业性投资银行业务，这对于把握市场信息、市场动态和需求，触摸市场最新动态与发展趋势、丰富业务技术与经验、优化内部激励与管理、减少财政补贴与开支将是有利的。但直到前两年，该行的商业性投资业务仅占其业务总量的3.5%，还是极为有限的。
　　其次是中国进出口银行。当我们在讨论与制定中国的进出口政策性银行战略定位与立法的相关问题时，必须对时代与诸多历史性转变有最大限度的感应、呼应和反应，并与之相协调；必须从中长期和战略高度考虑与制定相关法律与政策；必须使相关法律与政策同我国的总体战略目标、历史任务与对外义务责任相适应、相协调。依据世界大多数国家的通例，中国进出口银行应定位于：支持与促进国家的进出口贸易；承担与进出口及对外投资相关的信用担保与保证；从事国家对外经济援助相关的业务和国外对华援助贷款的转贷业务。

　　进一步改革政策性银行，同样应该要求其按照商业性金融规律运作，在政策性业务与自营业务分账清晰的基础上，办成法人治理结构健全、体现政府经济战略意图、业绩良好、具有国际竞争力的“好银行”、“一流银行”。

　　政策性银行转型期待良好外部环境

　　记者：缺乏法律法规规范，监管架构不健全，是当前政策性银行发展中的又一突出问题。对于建立政策性银行转型的良好外部环境，几位专家有何建议？

　　白钦先：在中国，由于至今尚没有“国家开发银行法”、“农业发展银行法”和“中国进出口银行法”等法律，所以，在实践中更易于形成种种误解与矛盾。因而判断是与非、合法与非法、有理与非理的最终标准就是相关立法。
　　我主张政策性金融立法应遵循几个基本原则，除了政策性金融“一行一法”的单独立法原则、国家信用和承担最高国家风险原则以外，还有一个六大协调均衡原则，即：必须实现商业性金融与政策性金融总量与结构的总体协调均衡；实现国家资源配置宏观主体（政府与政策性金融）与微观配置主体（工商企业、商业性金融机构、证券市场与保险市场）的协调均衡，以及资源配置宏观目标的社会合理性与微观目标的经济有效性之间的协调均衡；实现赋予它的特殊宗旨、目标、任务与其拥有的资本与资金综合实力之间的协调均衡；实现其性质职能的特殊公共性、政策性、非盈利性（不以盈利最大化为目标，但这并不意味着其不盈利总赔钱）与其具体业务运营管理的市场性之间的协调均衡；实现履行其公共性职能而产生的财务缺口与其自动补偿机制间的协调均衡；实现国家对政策性金融的全力综合配套支持与适度监督之间的协调均衡。
　　至于世界各国通常所说的金融监管，即国家对各种商业性银行、非银行金融机构、证券市场与保险市场的外部强制性监管，是不包括各种类型的政策性金融机构的，而我国1994年以来将政策性金融机构与商业性金融机构统统归于中国银监会监管，这其实是一种误解，在全球各国中也是十分罕见的，亟待厘清与纠正。这种客观现实的存在究竟是混淆、误解抑或是误判？金融监管一般是指国家的外部强制性监管，是“官”对“民”（金融企业与市场）的、居高临下的、外部强制性监督管理与控制调节，是国家代表公共利益对追求利润最大化的机构与市场的强制性监管，而作为政策性金融机构的国家开发银行和中国进出口银行是“官”或准官方机构，是政府的一部分，不是“民”，它们以贯彻执行国家产业政策、经济政策、社会改革、外交战略或意图、维护国家资源安全和经济安全为第一己任，不以利润最大化为第一追求目标。故不应将对商业性金融机构与市场的国家强制性监管与对政策性金融机构的特殊监督机制与结构相混淆。

　　资料链接 印度政策性金融机构转型的经验(卜永祥)

　　印度目前开发性金融机构包括8家联邦政府机构和46家邦政府机构。在联邦政府层面，开发性金融机构主要有6家全印度开发银行（AIDB）和2家特定金融机构（SFI）。在邦政府层面，拥有18家邦金融公司（SFC）和28家邦产业发展公司（SIDC）。
　　印度开发性金融机构是在20世纪90年代中后期从政策性银行转型而来的。印度政策性金融机构转型的主要经验是：
　　一是股权实现多元化，政府份额逐步减少。例如，印度产业发展银行（IDBI）依据国会的法案成立于1964年，当时由印度中央银行（印度储备银行）全资拥有，1976年印度产业发展银行的所有权转移给印度政府，按照1994年新修改的《印度产业发展银行法》，产业发展银行可以公开募股，1995年第一次上市公开募股后，政府持股比例下降到72.1%，2001年政府股份比例进一步下降到58.5%。
　　2001年2月实施了新的《印度农业与农村发展银行法》，明确印度农业与农村发展银行的定位为“开发银行”，资本金从50亿卢比提高到500亿卢比，私人资本可以持有49%的股份，印度政府和中央银行持股51%。1990年4月，印度产业发展银行对小产业的业务独立出来，成立了印度小产业发展银行（SIDBI）。依据2000年新修订的《印度小产业发展银行法》，印度产业发展银行持有的51.1%的小产业发展银行的股份转移给其他政府银行。
　　二是建立公司治理结构，实现市场化运作和业务的创新，有的转变为商业性的全能银行。伴随股权的多元化，印度产业发展银行转变为商业化运作的开发性银行，目标是建设有国际竞争力的全能银行。印度产业信贷和投资公司（ICICI）是在印度政府、世界银行和私人企业三方合作下于1955年成立的政策性银行，成立的目的是对产业项目提供外汇贷款，鼓励和辅助印度产业的发展。20世纪90年代开始，ICICI转变为从事商业银行、投资银行、人寿和财产保险、创业资本、资产管理等业务的全能银行，成为印度第二大银行。1998年和1999年公司全资子银行ICICI银行分别在印度国内和纽约证券交易所上市，公司持股比例减少到46%，2001年10月，ICICI和ICICI银行又重新合并，ICICI可以获得低成本的储蓄存款资金，增加中间业务收入。
　　印度产业金融公司（IFCI）是印度最早成立的开发性金融机构，依据《印度产业金融公司法》成立于1948年。
　　IFCI在1993年5月实行公司化经营，业务包括项目融资、金融服务和公司顾问服务三块，涵盖本外币贷款、股票和债券承销、担保、设备租赁和融资、公司贷款和流动资金贷款等。印度产业金融公司还成立了子公司提供投资、评级和创业资本服务。
　　印度产业投资银行（IIBI），以前又称为印度产业重建银行，依据《印度产业重建银行法》成立于1985年，是帮助困难和已关闭企业进行重整的信贷和重建机构。1997年3月，为建设多功能开发性金融机构，印度产业重建银行根据公司法改制成为印度产业投资银行（IIBI），成为市场化运作和以利润为目标的公司，加强风险管理，提高资产质量。
　　三是依赖市场发债筹集资金，极个别银行需要向中央银行借款。如印度产业信贷和投资公司2001年总负债中，发债和外汇借款占71.2％，印度产业发展银行2001年总负债中，发债占60.4％。印度基础设施发展金融公司更重视市场化筹资，这家公司成立于1997年，注册资本金为100亿印度卢比，由印度政府、印度中央银行、国内金融机构和国外金融机构共同出资，目的是引导民间资金投向商业上可生存的基础设施项目，成为民间资本与基础设施项目的中介。除直接融资以外，印度基础设施发展金融公司还采取流动性支持、增信、担保等措施开辟资本市场、基金、国外等资金来源。
　　印度农业与农村发展银行的融资主要面向各邦农业与农村发展银行、邦合作银行、地区农村银行、商业银行和农村合作银行提供贷款，不直接面对农户。资金来源主要为各种基金、向政府和中央银行的借款以及商业银行的转存款等。
　　四是银行内部更多采用专项基金的形式实现专款专用。如印度中央银行和印度农业与农村发展银行共同出资8亿卢比在印度农业与农村发展银行成立了小额贷款发展基金；此外，印度农业与农村发展银行还建立了农村基础设施发展基金、分水岭（Watershed）发展基金等多项专项基金。