| 立足国情促进开发银行的可持续发展 |
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作者：国家开发银行政策研究室 文章来源：internet 点击数： 更新时间：2005-9-5 22:57:24  |
作为我国金融体制改革的产物，国家开发银行经过11年的改革和发展，已成为我国金融体系中不可或缺的重要组成部分。回顾开发银行的发展历程，特别是1998年以来，在经历了以防范和化解风险为核心的三次信贷改革之后，风险意识和市场观念有了很大转变，开发银行也开始从传统意义上的政策性银行转变为开发性金融机构，实现了金融制度的重要创新。
进一步发挥开发性金融支持经济社会发展的作用
发挥开发性金融机构的作用，是在当前中国国情下的必然选择，也是国际开发性银行的成功经验。发达国家的经验表明，作为弥补市场缺损和制度缺损以及政府调控经济的重要工具，开发性金融机构将在相当时期内发挥重要作用。
开发性金融机构的作用是由我国国情特点决定的。我国正处于并将长期处于社会主义初级阶段，是发展中经济、发展中体制、发展中市场。随着工业化、城市化、市场化、全球化交织并进，一方面“两基一支”领域的建设任务远没有完成；另一方面近年来不仅煤电油运趋于紧张，还出现了重要原材料资源约束问题。特别是金融发展与经济社会发展相脱节，使得市场建设、制度建设和信用建设的任务相当繁重。与此同时，经济金融全球化在带来了机遇的同时，也带来了更多的竞争者和更大的风险。在这种情况下，发挥开发性金融机构的作用，建设健康高效的金融体系，不仅直接影响我国经济建设的进程和国际竞争力的提高，而且直接关系到我国经济和金融安全。
开发性金融机构的发展应该借鉴国际惯例。中国开发性金融机构起步晚，人们对它的认识也莫衷一是。因此，要借鉴国际惯例，坚持国际开发性金融机构的发展方向。国际上开发性金融机构的基本职能，是作为政府与市场之间的桥梁，通过提供金融服务弥补市场缺损和制度缺损，实现政府发展目标。具体体现在缓解经济社会发展中的物质瓶颈、制度瓶颈，维护经济金融安全稳定等方面，如世行、亚行、德国复兴信贷银行、日本政策投资银行等。特别是通过建设市场和制度的方法实现政府发展目标，是国际上开发性金融的通行做法。实践证明，能够实现长期发展并持续发挥重要作用的开发性金融机构多是坚持市场化运作、以市场建设为主。
改革与发展的方向和基本思路
首先，要进一步明确开发银行的定位、职能和任务。从国家经济社会发展和金融体制改革的全局看，要进一步明确和强化开发银行作为政府的开发性金融机构的定位。通过具有国家法定机构信用，体现与政府的特定关系。主要业务领域继续以“两基一支”为重点，包括：“能运材农林水”以及高科技等基础物质瓶颈及配套领域；就业、教育、医疗、中小企业和西部大开发、东北地区等老工业基地、县域经济及救灾应急等社会瓶颈领域，这是经济社会发展阶段“两基一支”的延伸和新的表现形式；境外能源、矿产资源及相关基础设施，这是“两基一支”在海外的延伸；金融合作和促进金融安全稳定等。
第二，继续运用组织增信原理推进市场建设。组织增信是国际惯例。其核心是通过增信使被增信方能够有效防范风险，建立风险控制机制和信用体系，促进市场建设和发展，体现一种共识、共建、协调与合作关系。实践中，开发银行通过运用组织增信原理，整合各方资源优势，弥补市场缺损，使政府、银行和企业形成共识，共建市场平台，从根本上防范和化解风险，实现政府的发展目标。实践证明，这在当前国情下具有重要意义。
第三，完善治理结构和监管制度。开发银行治理结构的目标，是实现国家法定机构信用和市场业绩的统一，体现政府意志、国家利益、公众利益的统一。可以建立监事会、理事会和高级管理主体的组织构架和保证各机构独立运作、有效制衡的现代金融机构治理结构。在监管考核上，要建立适合开发性金融特点的监督管理模式和考核评价指标体系，实施政府和市场两方面的监督。
第四，加大国家政策支持。为了更好地服务于国家经济社会发展的战略目标，充分发挥开发性金融的作用，还需要加大国家的政策支持，这是开发性金融机构改革发展的重要条件，也是国际的通行规则。主要解决以下问题：一是建立长期的资本金补充机制，提高防范风险和支持经济社会发展的能力。二是增强外汇融资能力，以利于贯彻国家“走出去”战略。三是扩大资金来源渠道，促进开发银行可持续发展。
需要进一步澄清的一些认识
一是要正确认识和处理开发性、政策性的关系。传统意义上的政策性金融不是以建设市场、发展市场为目标的，侧重补贴政策和方法，不讲求资产质量和风险防范，因此，难以对政府发展目标给予持续的融资支持。开发性金融是对政策性金融的深化和发展，是通过建设市场、弥补市场缺损和融资制度缺损实现政府的发展战略，可以从根本上解决很多过去政策性金融想解决而没有解决好的问题，其支持经济社会发展和防范风险的能力更强。
二是要正确认识和处理市场化、商业化的关系。市场化与商业化有根本不同。市场化是按市场、金融规律运作实现业绩和国家社会的最终目标，而商业化只限于追求利润最大化，没有国家社会的最终目标。开发银行强调市场业绩，并不是以盈利为最终目标，而是通过市场化运作实现政府目标和市场业绩的统一，体现市场配置资源的基础性作用，区别于亏损、补贴、产生不良资产和风险的银行。
三是要正确认识和处理保本微利和市场业绩的关系。以保本微利实现国家目标是传统政策性金融的基本做法和原理，其实质是补贴的延伸，没有市场业绩的要求，最终产生亏损、弥补，以牺牲资产质量为代价。开发性金融是以市场业绩为支柱，以市场业绩代替保本微利，不是为了部门利益，而是把财力用于新的领域，实现国家新的经济社会发展目标。两种方法都是实践的产物，前者是财政的产物，后者是市场建设的产物，其能力潜力和作用都大于前者。在当前中国国情下，强调银行的市场业绩固然重要，但也要强调对政府的开发性金融机构的政策支持，使之更好地防范风险，服务于国家的“开发性”任务。
资料链接
美国政策性住宅金融体系的改革
在美国，只要涉及国计民生（如农业、居民住宅）和国家对外发展战略（如进出口、对外投资）的领域，都有十分强大的政策性金融体系或政策性金融活动存在着,住宅金融就是一例。
早在1938年2月，美国政府就在“重建金融公司”的旗下，由政府出资1000万美元成立了联邦国民抵押贷款协会（FNMA，房利美）。基于稳定房地产市场的目的，房利美在抵押二级市场中最初的运作集中于贷款的批发买卖，即：当市场利率走高、私人住宅信贷机构资金短缺时，房利美以债务融资方式筹集资金并购进抵押贷款，向金融机构注入流动性；而当市场利率下降、金融机构资金充裕时则出售抵押贷款，以抵押贷款买卖的“差价”来清偿债务。显然，由于房利美的有效活动，房地产抵押贷款市场的流动性得以大大提高，而且，由于拥有资金成本低的优势，房利美很快就成为一个获利丰厚的政府设立的金融机构。
1968～1970年，由于私人住宅市场以及相应的抵押贷款证券化市场已经有了相当程度的发展，美国政府开始对拥有政府背景的抵押贷款证券化公司进行了较大的改革。其内容主要包括：第一，根据《住宅与城市发展法》，房利美被分拆为两大公司，一个是政府全资的公司——政府国民抵押贷款协会（GNMA），另一个是以盈利为目的的私营股份制公司，但仍沿用房利美的名称；第二，1970年，根据《紧急住宅金融法》，美国又成立了联邦住宅抵押贷款公司（FHMLC），该公司通过发行无投票权普通股筹集资本金。
由于政府机构的先导作用，从20世纪80年代开始，大量私营金融机构逐渐进入抵押贷款二级市场，它们主要致力于以大额住房贷款为基础进行抵押贷款证券化。这样，目前美国的住宅抵押二级市场便形成了政府机构、两家政府发起设立的私营机构和私营机构三足鼎立的市场格局。截至2003年底，全美国住房抵押贷款证券余额为53091亿美元，其中，政府机构和准政府机构在市场中占据绝对统治地位，其市场份额达到84.7%。
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