编者按：欧盟国家的农业普遍实行的是私有制，这与我国农业经济制度有着本质的不同，但它们利用补贴的办法鼓励农民种粮以及严格保护耕地的政策是值得我们借鉴的。
      欧盟的共同农业政策及其不断进行的农业政策调整和改革，虽然还存在许多矛盾和困难，但欧盟的共同农业政策的实施，有力地推动了欧盟成员国农业生产的迅速发展，使原本依赖进口粮食的欧洲共同体国家，一跃成为世界农产品的重要出口地区。欧盟成员国发展农业、支持农业、保护农业的一些政策措施和作法，对我国发展农业有一定的启示。
      欧盟共同农业政策出台的历史背景与内容
      第二次世界大战结束后的一个较长时期内，由于战争的破坏，经济停滞，西欧国家主要依赖进口粮食维持生计。后来经过经济恢复，工农业生产有了发展，生活状况有所改善，但是，农民的收入仍低于非农业人口。到50年代，当时的欧共体各成员国对农产品的需求增长迅速，开始加快农业现代化进程，农业结构改革提上日程；各国内部市场的发展，要求建立一个能够把农产品贸易包括在内的、更加广泛的共同市场。即把各成员国对本国农业的保护和干预，扩大为各国共同的农业政策。于是，共同农业政策应运而生。欧盟共同农业政策的制定和实施，提高了农民的生产积极性。随着农业科技的进步，农业投入不断增加，经营规模的扩大，粮食产量大幅度上升，达到农产品自给有余，也提高了欧共体农产品在国际市场上的竞争力。
      一、《罗马条约》到“绿色欧洲”。1957年3月，法国、德国、意大利、比利时、卢森堡与荷兰等6个欧洲共同体创始国签署了关于建立欧洲经济共同体的《罗马条约》，于1958年生效。条约规定了经济共同体的两个支柱：关税同盟和共同农业政策。从而为关税同盟及共同农业政策确立了法律基础，并规定了建立“绿色欧洲”的基本原则和具体目标：推动技术进步和劳动力的最佳利用、保证农业生产的合理发展及农业人口良好的生活水平、稳定市场使农业生产者和消费者共同受益等目标。总的目标是要提高农业生产率，保证粮食的自给自足，增强欧共体农业的竞争力。为适应形势发展的需要，经过协调各成员国不同的农业结构及多次政策性的调整改革，共同农业政策逐渐形成为较完整的政策体系。为实施共同农业政策提供财政保证，还专门设立了“欧洲农业指导和保证基金”，从而能够扶持和推动成员国农业劳动生产率的提高和农民收入的迅速增长，又稳定了共同体内部的农产品市场。其具体的政策措施包括以下几方面：
      1、区间相互协作为基础、实行统一的农产品价格管理的农业共同市场。确保各成员国农产品可以在共同市场内自由流通，但农产品价格只能在一定范围内浮动；通过共同的关税壁垒和内部优惠政策保护成员国的农业生产者和经营者的利益；鼓励共同体内的剩余农产品进入世界市场。
      2、生产率，需要对各成员国的农业结构进行改革、协调，以促进和改善国家和地区间农业结构的平衡及农田耕作制度的改革；重点扶持中、小农户，使不同地区的农业生产成本逐渐接近，缩小收入差距；同时，还要对各国农业生产领域的行政管理、卫生检疫等方面的立法进行协调。3、促进农业生产技术的现代化，扩大农业经营规模。对兼并耕地、开发水利工程、提高农业机械化水平的农业经营者给予低息优惠贷款；对改善农产品加工和销售条件，畅通农产品流通渠道的经营者均给予支持和资助。
      3、欧洲农业指导和保证基金，作为实施共同农业政策所需财政开支的保证。由各成员国委派代表组成基金管理委员会进行管理。后来又建立“欧洲地区开发基金”，主要以低息贷款、补贴资助落后山区及其他自然条件差的农业生产者。
      4、共同农业政策具有超国家特点。欧盟共同农业政策实施至今，成员国间的利益矛盾争执一直不断，有时还相当激烈，但最终都能通过协商达成一致。
      5、共同农业政策实施以后，欧共体很快就成为粮食净出口地区，农村人口的收入和生活水平也有了较大改善。但是，同时也出现不少政策上的弊端。主要是其价格政策促成大量农产品过剩；用于调动农业生产积极性的经费开支急剧增长，使得欧共体不堪重负；由于各国农业结构和生产规模差别较大，各国在农业补贴问题上受益不均，又加剧了成员国间在农业预算分摊问题上的矛盾争执；同时，为争夺过剩农产品市场，还常引起国际贸易纠纷和磨擦。共同农业政策的改革调整也随之提上日程。 
      二、欧盟共同农业政策的调整与改革。  
      自欧盟共同农业政策制定生效以来，根据形势发展及农业生产中出现的新问题，先后进行过多次改革调整，重点是解决生产过剩和限制共同农业政策引起的农业财政开支成倍增长等问题。最近的一次改革始于1992年5月，欧盟委员会决定采用直接向农民提供补贴，取代原来维持保护价格之传统制度。因为，如果继续采取最低保护价制度，随着农产品过剩问题的不断加剧和欧盟东扩的实现，又将使农业财政开支预算再次猛增。此次改革的主要内容为：分阶段大幅度降低农产品的保护价格，取消对油料作物和蛋白质作物的价格支持，使欧盟内部市场价格向世界市场靠拢；同时开始实行有条件地与耕种面积挂钩的直接收入补贴政策，稳定农业生产，增加农民收入；加强优化农业生产结构的实施力度，提高农产品的竞争力，增大市场化程度。然而，由于欧盟诸国情况差异较大，上述改革措施触及有关成员国的利益。改革方案一公布，立即引起很大争议。主要是得益多的国家希望维持现状，付出多的国家则要求改革。这次的改革措施虽未能解决所有矛盾，也遇到不少阻力，但是，总的看来，对农产品过剩、农业预算的迅猛增长还是起到了一定的抑制作用，有利于欧盟各国农业生产的均衡发展和提高农产品的国际竞争力。2004年5月，欧盟东扩的实施，将使欧盟由原来的15个成员国扩大为25个成员国。新成员国中大多数是农业国，因此，共同农业政策将面临更加严峻的挑战。  
      将于2005年开始实行新的共同农业政策改革方案，对已经实施了40余年的共同农业政策进行“大手术”，也是为欧盟历史上最大规模的扩大做准备。其主要内容为：将对农业生产的大量直接补贴改变为对专项开发的补贴，使直接补贴同产量脱钩。新方案更加重视环境保护，规定农业生产者必须承诺遵守欧盟在环境保护、食品安全和牲畜健康等方面所制定的标准，保持和维护土地耕作的良好状态，但为了避免农业生产者废弃耕地，允许成员国按照规定的条件可以有25%的直接补贴同产量挂钩。对上述规定如有违反，将削减补贴或实行制裁。此外，在财政纪律和市场规则等方面也都规定了严格的要求。新的改革方案虽已通过，但实际执行起来还是会有阻力和困难。即将入盟的波、捷、斯、匈4国就曾对新方案持强烈反对态度，虽然最后达成妥协，但都是为了双方利益的需要而不得不做出的让步和妥协。 

欧盟主要国家发展农业和应对改革的措施 
      为执行与应对共同农业政策的改革，欧盟各成员国均根据本国农业生产实际情况加大发展农业的力度，按照共同农业政策要求，调整农业结构，采取多种措施扶持和振兴农业。 
      1、法国的农业改革措施：法国是欧盟成员国中重要的农业大国，一向是共同农业政策的受益国，其所得到的农业补贴占欧盟农业补贴总额的1/4。因此，共同农业政策的改革对法国农业的影响也最大。在共同农业政策的框架下，法国主要采取如下措施发展本国农业：首先，法国政府自1962年以来，先后制定了两个《农业指导法》。主要强调农业生产要兼顾经济、环保和社会效益，强调农村经济的全面发展。2000年制定的《2000—2006年全国农村发展计划》进一步强调促进农业的持续发展。同时还规定政府和农业经营者签订《国土经营契约》以落实农业政策。其次，政府采取多种措施引导农民开发可持续发展的多功能农业，其中心是改善和提高农产品质量，开拓无公害农业；通过农业经营多样化以满足市场需求，缩小地区间的经济差距；对自然环境恶劣的地区，建立专项补贴制度；重视生态资源的保护等。第三、法国政府为了加速发展生态农业，1957年就专门制定了《生态农业发展计划》，大幅度增加对生态农业生产和经营的投资，并将对开发者的年度补贴增加4倍；同时确定了到2005年，生态农业的种植面积要达到100万公顷的目标，争取每年转产2000至3000农户，耕地面积限额也由每户25公顷放宽到40公顷。第四、为应对共同农业政策关于农业补贴不断上升的压力，采取措施帮助农业生产者调整生产结构，改善农民的实际收入状况。通过各种农业合作社把分散经营的中小农户（中小农场）同现代化的大型工商企业相结合，组建农工商联合体，在农业技术、经营管理上帮扶农户扩大农业生产。第五、法政府为保证其农业食品在欧盟内部和国际市场上的份额，在农业改革法案中，强调加强对农业的质量认证制度，以保护农业生产者和消费者的利益。第六、重视对青年农民的技术培训，对志在农村创业的青年人，在经济援助和税收政策上给予较高优惠。 
      2、德国的《促进农业投资纲要》：欧盟的两个“发动机”之一的德国，在发展农业生产方面，首先制定了《促进农业投资纲要》，规定任何企业主要从事农业土地经营和生产并达到一定标准者，均可获得相应的补贴和资助，其目的是鼓励多种经营、改善劳动条件，降低成本及保护生态环境。鼓励年轻人到农村去从事农业劳动生产，政府给予最高1万欧元的特别优惠贷款；农民直销其农产品或为开展旅游服务的投资也可得到政府相应的资助。2003年德国联邦各州政府向农业提供了77亿欧元的支农援助补贴。德政府的这些兴农措施推动了农业的迅速发展。目前，德国已成为美、法、荷之后的世界第四大农产品出口国。 
      3、西班牙鼓励发展生态农业：西班牙政府从1991—1995年曾先后3次根据共同农业政策有关发展生态农业的要求和标准，颁布开发生态农业的具体法令，要求各省市和自治区组建相应的协调和监督机构，按照共同农业政策的标准，指导、推广生态农业，并对农产品质量、加工流程及市场销售进行监督。目前，丹麦和芬兰也都设有这种对生态农业发展进行监督的官方机构。 
      4、荷兰重农业水利灌溉系统的开发和建设：荷兰的农业部拥有自己独立的组织体系，统筹管理全国的农业生产、农业教育和农业技术等。荷兰的国土二分之一以上低于海平面，又大多是水淤沙土，农业资源贫乏。但如今荷兰已建成为一个农业大国。其创举是著名的拦海工程、人工运河及其“三角洲工程”，整治了全国的水系，根治了水患。据统计，荷兰每年向水利工程的投入达45亿美元。 
      5、丹麦的保护耕地、限制占用农田的措施十分严格。丹麦的自然条件并不理想，冬、春季节较长，一年只能耕种一季。农业发展主要依靠集约经营和利用现代化农业科学技术。丹麦发展农业生产措施中比较突出的特点，是想方设法保护耕地。随着农业生产的发展，对农用土地的需求量不断增大，但同时，随着城市的扩展又需要占用农业耕地。从而形成难以解决的矛盾。为此，丹麦政府制定了将全国土地划分为城市和农村两大地区的《区域法》。规定农村地区的土地只能用于农业生产和造林，禁止在农村地区开发修建住宅区。新建农业用房必须经县级政府批准。如果城市的发展确需利用农村地区的土地，经过法定的审批手续和交纳高额特别税，才能将农村地区的土地转为城市用地。 
      欧盟共同农业政策改革的意义和启示 
      欧盟的共同农业政策在实施过程中也存在较多局限性和弊端。欧盟是主权国家的联盟，各国常从本国利益出发对待共同农业政策的调整改革，因而在一些具体改革措施方面各方矛盾分歧较大，利益碰撞时有发生。每年用于农业补贴的款额，约占欧盟财政预算总额的60%左右。沉重的财政包袱长期难以解决。共同农业政策所需基金是按成员国国民生产总值的比例分摊，因而常造成成员国间长期不易解决的的利益分配不均的难题。同时，欧盟成员国间的社会、历史、自然、政策取向和经济水平各不相同，差异较大；实施单一的农业政策必将直接涉及各成员国的经济和社会利益。但从总体上看，各个时期的共同农业政策改革，经过争执和协商，最终均能寻求到各方都可接受的方案。目前，共同农业政策已成为欧盟经济发展中一体化程度最高的重要领域，在一定程度上为欧盟的经济发展，做出了重要贡献。 
      欧盟共同农业政策的一些具体措施和作法，对统筹我国各省区发展农业工作有所启示及有助于扩大思路。主要有以下几方面：1、欧盟共同农业政策重点聚焦在保护农民的经济利益和社会利益，调动农民的生产积极性以提高产量。后来由于农业生产的发展，出现了农产品大量过剩问题，才调整为从追求产量向提高农产品质量及向生态农业方向转变，其优惠和补贴政策亦随之向农产品与食品安全、环境保护与营养价值等方面倾斜。2、欧盟成员国把建立和健全农业立法作为政府干预、管理和监督农业经济基础活动的重要手段。例如德国制定有《农业法》、《土地整治法》、《种子法》、《植保和农药法规》；英国有《农业信贷法》、《产农品关税法》等。3、不断加大对农业的投入，以增强农户抵御市场风险的能力。4、尊重市场规律，根据市场需求调整种植结构，通过价格竞争使农户和消费者均能受益。5、因地制宜地划分农业经济区，各成员国根据各自国家的自然条件、历史传统和国情，保留着具有地区特色的主要农作物。6、提倡农业生产的专业化和商品化。建立各种农业合作组织，帮助农户改善和强化农产品的加工、销售条件、支持和鼓励农产品出口；通过各种农业合作社的经营活动建立生产者与消费者之间合理的调节机制，以畅通各国的农村经济与欧盟内部及国际大市场衔接的渠道。此外，有的国家保护农业耕地、严格限制用地的一些作法，对城市发展和支持农业、保护农业也是十分重要的方面。