－－农发行：支持新农村遭遇政策尴尬

    中国农业发展银行是我国唯一一家农业政策性金融机构。随着建设新农村的提出，农发行希望能够积极参与到各地的新农村建设中来，并提出了“中国农业发展银行，建设新农村的银行”的口号。

    新农村建设是一个大概念，基层农发行怎么支持？国家目前还没有具体政策，有严格业务范围界定的基层农发行在具体实施时，只有采取变通的方式来实现。

    记者在贵州调查时了解到，农发行贵州省分行营业部采取财政垫付低风险贷款的方式，向一些基层政府贷款，支持当地政府基础设施、产业发展等项目。

    所谓财政垫付低风险贷款方式，即县政府找一个具备农发行贷款条件的承贷单位，与农发行签订贷款合同，而贷款却由政府统筹使用。政府承诺每年用财政资金支付利息，到期连本带息全部偿还。也就是说，政府借助农发行的资金支持，提前几年预支财政资金搞建设。

    今年以来，农业发展银行贵州省分行营业部向贵阳市白云区和开阳县分别贷款８００万元和３６００多万元。承贷主体是当地的粮油购销、加工公司、企业。目前，农业发展银行贵州省分行营业部根据当地的财政支付能力，正着手考察３个项目，总贷款金额１．２亿元。

    农业发展银行贵州省分行营业部总经理黄益立对记者说：“我是冒着风险在签发这些贷款。因为今年中央一号文件虽然提出了‘调整农业发展银行职能定位，拓宽业务范围和资金来源’，但具体到业务范围怎样拓宽、拓宽到哪种程度，没有更细的政策。”他说，“我们只有按照自己的理解，围绕粮棉油收购的产前、产后的产业来拓展业务。然而，没有具体政策，这些贷款没有银监部门的正式审批，令我们总是担心。支持了地方，我们战战兢兢，不支持，又感到没有尽到职责。”

    －－基层政府：穷财政只有举债搞建设

    建设新农村，最大的困难是什么？记者采访到的基层干部几乎异口同声：“资金严重不足”，特别是用于基础设施建设的资金投入不足。

    贵阳市开阳县农业局提供的一份资料显示，“十一五”要实施包括基础设施、种养业产业扶持等在内的各类农业项目５８项，总投资２９．８亿元，其中，国家投资仅７．３亿元，自筹４．５亿元，需贷款１８亿元。开阳县副县长余志华说：“对于农村基础设施，政府就应该将其纳入公共财政。但实行分税制后，增值税地方仅得１５％，所得税也仅４０％，县域经济难以发展壮大，难以支撑农村公共事业发展。要解决这一问题，唯一的办法是举债。而各大商业银行只是农村的‘收钱机’，信用社目前也没有能力和实力来承担政府所需资金供应，农发行转变职能，主动为农服务，给基层政府解决了大问题。”

    记者了解到，为了把风险降到最低，农业发展银行贵州省分行营业部要对当地政府财政收支情况作调查、分析，根据其偿还能力，并通过当地人大批准，把贷款及利息纳入当年财政预算，才给予贷款。

    “十一五”期间，开阳县人大就批准县政府贷款２４０９５万元，从２００６年起，由县财政安排预算资金按期支付利息，到期一次性偿还贷款本金。

    在贫困地区，不仅是“吃饭财政”无力解决公共事业的投入，一些经济强县也不得不举债搞建设。

    地处贵阳市城郊的白云区是贵州省经济发展较快的区之一，农业对财政的贡献率几乎可以忽略不计，今年区财政又拿出１０００多万元用于农村包括基础设施在内的各类建设。然而，就是这样的经济强区，建设新农村还是捉襟见肘。

    白云区新农村建设办公室主任陈忠友说，农村基础设施建设欠账多，而每年从国家到区财政，安排的资金很有限，目前，投入不足是新农村建设的一大瓶颈。例如，今年１５００口沼气池建设，由于经济实力较强，市级财政一分不投，全压给区财政，仅这一项区政府就要拿出近３００万元资金。

    －－呼唤多元化农村金融服务体系

    农业发展银行贵州省分行营业部客户信贷科科长陈启春说：“过去农发行仅限于粮棉油收购资金供应管理工作，业务范围窄，现在要向前、后产业链延伸，亟待中央明确其法律地位，明确农发行职能如何转换，否则我们放不开手脚大力支持基层。”

    贵州省委政策研究室副主任李昌来在谈到这一问题时给记者作了一个形象的比喻：一个农户，是愿意养一头耕牛，还是愿意养一头奶牛？耕牛一年只在犁田时使用１个月，却要为它割草１１个月；而奶牛一年１２个月都可以产奶，每月都能给农户带来经济效益。答案是显而易见的。

    李昌来认为，养牛和放贷是同样的道理，核心问题就在于提高资金的使用及其产生的经济效益。我国农村金融改革还有空间，必须尽快建立起商业金融、政策性金融和合作金融多元化的农村金融服务体系，才有可能满足农村经济发展所必需的多样化的金融需求。

    今年中央一号文件提出明确要求，要培育竞争性的农村金融市场，有关部门要抓紧制定农村新办多种所有制金融机构的准入条件和监管办法。然而，农村金融体系的现状远不适应农村发展的需要。近年来，农村资金外流严重；农业银行支农力度减弱，农业发展银行支农作用弱化，农村信用社独木难支，农户和农村中小企业获得贷款困难；农村金融机构不良贷款占比较大，农村存在较高的金融危险。

    贵州基层农发行及基层干部认为，当前，国家应充分发挥政策性金融在新农村建设中的主导作用。农发行无论在机制、体制，还是功能和业务范围等方面，与新农村建设的要求相比还有一定的差距，对农业的支持不够深入、有力，政策性金融的作用没有充分发挥出来。

    国家应出台相关政策，农发行在确保行使政策性职能的同时，还应让其更大范围地支持新农村建设。特别是财政实力较弱的西部地区，新农村建设更离不开金融的支持和服务，但目前没有一家真正为“三农”服务的银行。农发行作为农业政策性金融机构，属于财政投融资范围，是政府的调控工具，能有效弥补财政支农职能的不足，优化调整农业和农村经济结构，引导社会资源的合理配置。在合作性、商业性金融薄弱的领域，能有效补充商业金融的缺陷和不足，发挥政策性、方向性的主导作用。

    建议国家尽快从法律上明确农发行的法律地位、功能作用、经营目标、业务范围、管理方式、筹资机制、补偿机制等内容，明确界定农发行与政府、财政、中央银行、银行业监管机构等外部主体的关系，完善农发行经营体系，扩大业务范围，扩充功能，建立健全农发行服务“三农”的法律支持体系。