因政策性银行的性质所至，在国际上，无论亚洲还是欧美，政策性银行都可以发放“财政垫支性”贷款，用以帮助解决政府关切项目的融资问题。尽管我国政府每年拿出一定资金，但缺口仍然很大。但由于政策限制，政策性银行还不能够先行向政府提供融资帮助。如果这一限制得到突破，政府在今后一段时期利用每年的财政预算支农资金还本付息，那么，就可以加快解决农业农村基础设施薄弱的问题。

    同样是由于政策原因，使农发行在向涉农领域提供信贷资金方面也受到较大限制。另外，我国对政策性金融机构缺乏专门适用的监管体系也是一个亟待解决的现实问题。

    政策性银行作为政府的银行也有法人治理结构问题；而从农发行的实际看，也需要完善法人治理结构。

    “所谓打铁先要自身硬，要支农，首先这家银行应该是一家好银行，一家可持续发展的银行。”4月7日，中国农业发展银行行长郑晖向记者表示：当前，办好农业政策性银行亟须解决政策、体制、立法等方面存在的深层次问题。

    如何创造良好的农村金融政策环境、如何通过制定更加有效的农村金融政策来推动农业和农村经济的健康较快发展，是世界各国特别是发展中国家所共同面临的重大课题。而中国作为一个发展中的农业大国，中国政府始终高度关注并积极推进农村金融的改革和发展。通过加快农村信用社改革步伐，调整邮政储蓄转存款政策，启动邮政储蓄改革，推进农村小额贷款业务发展，探索农村小额信贷组织试点，发展农产品期货和农业保险等，为解决“三农”问题和新农村建设提供了有力的支持。

    有数据表明，截至2006年末，农发行各项贷款余额8844亿元，农行各项贷款余额31228亿元，其中涉农贷款约1万亿元；包括农信社、农村商业银行及农村合作银行在内的农村合作性金融的贷款余额26236亿元，其中涉农贷款12105亿元；邮政储蓄余额15400亿元；农业保险当年收入8.5亿元。

    而作为我国惟一的农业政策性银行，农发行每年支持收购粮食的数量，就占到当年粮食总产量的23%左右、粮食商品量的55%以上，支持收购棉花的数量占当年总产量的50%以上。此外，农发行还有力地支持了农业产业化经营，去年新增的农业产业化龙头企业和加工企业贷款累计投放1103亿元。

    值得一提的是，为适应建设新农村的需要，近两年多来，农发行坚持按现代银行要求打造自身，体制机制确立了新框架，风险防控达到了新水平，经营效益实现了新提升，为建设现代农业政策性银行迈出了重要步伐，从而使农发行业务经营发生了历史性的变化。2004年、2005年、2006年分别实现税前毛利为24亿元、54亿元和88亿元，增幅为126%和62%。而通过强化风险防控，农发行不良贷款亦连续实现了“双降”，违规案件大幅减少。

    为促进农发行的持续发展，当务之急可能是解决税收政策问题。“我认为，应借鉴国际惯例，对农业政策性银行实行免税，促使它办成一家好银行”；而“光靠自身解决资本资金，农业政策性银行亦很难达到监管的要求”。郑晖这样说。

    据了解，目前，政府对农发行没有实行减免税政策，所得税税率仍是33%，营业税为5%，风险拨备按税前1%计提，多提必须先纳税。而对于支农的银行，在风险较大的情况下，高税赋会带来诸多的问题。因此，特别是在风险拨备方面，应当考虑到这家银行的可持续发展。

    对于如何解决政策性银行的资本金问题，郑晖说，国外通行的做法是由政府注资，这样做至少是一举三得：一是符合监管要求，也有利于政策性银行在国内外金融市场融资；二是降低资金营运成本，提高政策性银行的可持续发展能力；三是可以增加中长期投入的资金来源。

    如果说，上述两个问题能否如愿得到解决关系着农发行自身的可持续发展，那么，政策性银行对政府项目的贷款问题，以及信贷计划管理的问题，则凸显了农发行在支持过程中遇到的实际困扰。

    据了解，因政策性银行的性质所至，在国际上，无论亚洲还是欧美，政策性银行都可以发放“财政垫支性”贷款，用以帮助解决政府关切项目的融资问题。在我国，一个明显的例子是，温家宝总理最近提出，要用3年左右的时间解决全国众多的病险水库问题。尽管政府每年拿出一定资金，但缺口仍然很大。但由于政策限制，政策性银行还不能够先行向政府提供融资帮助。如果这一限制得到突破，政府在今后一段时期利用每年的财政预算支农资金还本付息，那么，就可以加快解决农业农村基础设施薄弱的问题。

    而同样是由于政策原因，使农发行在向涉农领域提供信贷资金方面也受到较大限制。郑晖介绍，目前，我国对商业银行的信贷计划是指导性的，对政策性银行的信贷计划是指令性的，而指令性计划不经批准是不允许突破的。在我国的金融机构中，惟有农发行是只能从事涉农领域的业务，而涉农领域又是信贷资金供给严重不足。因此，郑晖认为，对农发行的信贷年度计划应当与商业银行一视同仁。

    另外，我国对政策性金融机构缺乏专门适用的监管体系也是一个亟待解决的现实问题。比如，对政策性银行实行和商业银行一样的存款准备金制度；再比如，目前农发行的贷款中大部分是政策性贷款，其中一部分贷款沉淀是政策性原因所至，是政府认账认还的，如何对风险及拨备覆盖等进行统计和考核评价，都需要研究制定适合政策性银行特点的监管体系。

    “政策性银行作为政府的银行也有法人治理结构问题；而从农发行的实际看，也需要完善法人治理结构。”应该说，除上述政策性问题以外，作为惟一的农业政策性银行，长期以来存在于体制之中的不顺，对其发展一直是个掣肘。最突出的莫过于法人治理结构问题。

    “我虽然是行长，但没有董事会，有些情况就很难与外界协调。”亚太农协高层论坛上，郑晖如此坦言。对于如何解决这一问题，他建议，可以成立由国家有关部门负责人、专家和客户代表组成的董事会，对农发行经营发展中重大问题行使决策、协调和监督职能，直接对国务院负责。日常经营管理，则实行董事会领导下的行长负责制。

    实际上，如果有一部法律，能够进一步明确农发行的办行方向、职能定位、法人治理、体制机制、责权利关系等，那么上述很多问题都可以迎刃而解，并确保其依法经营，监管部门依法监管。因此，为政策性银行立法的问题一直成为业界长期关注和争论的焦点。但这部法律究竟何时出台，目前还没有明确的时间表。

    在我国经济体制改革中，解决三农问题所面临的复杂性和艰巨性都是空前的。因此，研究农村金融问题，就不仅仅是金融部门的一家之事。据了解，目前，我国政府的财政性支农资金并不算少，但如何发挥这部分资金的导向和助推作用，仍是值得研究的问题。据有关方面推测，我国新农村建设基本成型，约需投入10万亿元巨资，如果没有财政、金融、产业部门等多方位研究，并形成支农合力，显然是无法做到的。