2007年6月7日，国家发改委出台《国家发展改革委关于批准重庆市和成都市设立全国统筹城乡综合配套改革试验区的通知》(以下简称《通知》)，要求重庆市和成都市突破体制性障碍，建成国家重大政策的试验基地，统筹城乡发展的先行样板。金融是当代经济的核心，是统筹城乡发展的“第一推动力”。当前我国农村金融体制较为落后，农村金融资源十分稀缺，这已成为统筹城乡发展面临的突出问题。

　　统筹城乡综合配套改革试验区的意义

　　设立统筹城乡综合配套改革实验区是改变我国城乡二元结构体制机制的需要。目前，城乡发展的不协调、不平衡，是我国面临的一个突出问题，破除城乡二元结构的体制机制，是下一步改革的重点。通过局部地区探索为全国统筹城乡发展积累经验，是一条可行的道路。

　　改革试验区着眼于构建和谐社会来改革城乡二元结构的目标、方向和重点，有利于完善和谐社会体制。重庆和成都建立试验区，是探索中西部地区促进发展模式的需要。东部地区主要走的是外向型的发展道路，但是广大中西部地区还是要立足国内促发展。在内外需求失衡、消费投资失衡的情况下，中西部地区应该走出一条新的发展路径。成渝设立改革试验区，对于探索中西部地区的发展模式也是非常必要的。

　　重庆和成都都是典型的“大城市带大农村”，重庆市3100多万人口中，农村居民占80%以上，城乡居民收入比为4：1。成都市1100多万人口中，有农村人口600多万，城乡差距也较大，从某种意义上来讲，成渝是当代中国的缩影。面对城乡二元结构突出的现状，成渝地区较早的开展统筹城乡发展的实践并取得了显著的成效。自2003年开始，成都将原来规模小，布局散的116个工业开发区调整、归并为20个工业集中发展区，目前20个工业园区入驻企业1105个，集中度高达59.5%。成都市以多种形式梯度引导农民向城镇集中，共规划建设600个农村新型社区，近27万农民住进了城镇和农村新型社区。过去4年，成都财政对“三农”的投入达到123.6亿元，2006年达到71.3亿元，在破解城乡二元结构问题上收到实效。重庆在完成300万库区移民的基础上，积极打造“一圈两翼” 的发展新格局，促进城乡协调发展。

　　城乡金融二元对立是试验面临的难题

　　统筹城乡综合配套改革试验区的建设离不开和谐的城乡金融体系的支持。但目前城乡金融二元对立的现象比较突出，主要体现在以下几个方面。

　　农村金融市场和城市金融市场割裂，二者之间缺乏流动。农村金融资源大量流向城市，当前农村地区的存款有4万亿元，但用于农村贷款的仅仅1万亿元左右，这是市场逐利的结果。统筹城乡发展，客观上需要优化配置金融资源，完善现行的农村金融体系，促使金融资源留在农村。

　　农信社基本垄断了目前的农村金融市场，造成农村金融供给主体单一，难以满足农村金融需求。其次农村金融工具单一，主要以小额信贷为主，金融创新不足。

　　农村民间融资很活跃，但缺乏必要的政策引导与监管，容易引发债务纠纷，扰乱金融秩序。民间接待缺乏正规化和组织化，往往以一种扭曲的形式出现，难以发挥它在有效利用乡土信用资源方面的优势，因此它在缓解城乡金融二元对立的作用受到较大的限制。

　　农村金融抑制造成农村金融资源稀缺

　　农村金融抑制主要有两种类型，表现为供给型金融抑制和需求型金融抑制两种形式。

　　供给型金融抑制。主要表现为两大供给不足，即正规金融部门的制度供给不足和资金供给不足。

　　当前，主营农村金融业务、金融机构为农业银行、农业发展银行和农村信用社。

　　我国的农业银行虽然一直以来有涉农贷款，但主要针对农村基础设施和农产品加工企业等领域，对单个农户和农村中小企业融资服务的很少。而且1997年亚洲金融危机之后，包括农业银行在内的四大国有商业银行一共撤并3.1万个县及县以下机构，进一步加大了农业银行对单个农户和农村中小企业的融资成本，促使农业银行从农村转向城市，从农业转向工业和服务业。

　　农业发展银行的业务范围狭窄，在现行政策性金融体制下，农发行更多的是进行粮棉收购贷款业务，一般不向涉农企业和农户贷款，难以发挥金融支农的作用。而且农发行资金主要来源于财政拨款和央行再贷款，资金的运用效益低下。

　　农村信用社目前是农村唯一有效的正规金融机构，在许多农村地区，能够为农户和乡镇企业提供贷款服务的只此一家。但由于缺乏竞争，缺少支农的动力和激励，其金融服务的质量较低。在2003年改革试点之后，农村信用社改革的商业化倾向比较明显，突出贷款的质量和预期的经济收益。由于涉农贷款的低回报，农信社“非农化”的比重越来越高，其资金流向的越来越倾向城市。

　　非正规金融组织虽然相对灵活，缺乏组织化和规范化的发展政策歧视，交易成本相对较高，在满足农村融资需求上的作用也相当有限。正式和非正式的金融组织都很短缺，缺少种类丰富、功能合理的农村金融服务体系，导致农村金融机构资金配置能力不足的重要原因。

　　除了供给型金融抑制外，在一定程度上也存在需求型金融抑制。经过30年的改革开放，农村经济发生了巨大变化，各地农村经济发展水平不尽相同，主要有四类地区，一是发达地区的农村，随着城市化进程，这些地区农村经济已融合在城市经济之中了，农村经济发展水平相当高；二是部分发达地区和中部，农业产业化发展较快，农民基本本地就业，农村经济发展水平较高；三是许多中西部地区农村地区，只留下少数老劳动力在本地从事劳动，大部分劳动力外出打工，农村经济发展水平较低；四是一些老少边穷的贫困地区只能从事简单的自然再生产，经济发展水平最低。在最后两类地区，低收入农民因为偿贷能力差，自然难以进入农信社的放贷视野；即便在前两类较为发达的地区，一些中高收入的农民因为需要扩大再生产，而对信贷的需求强烈，但他们的贷款往往因为周期长、规模大、风险高，而被农信社限制。

　　农村金融抑制的制度成因

　　试验区的发展就不能仅仅停留在技术层面，要从基础性制度建设出发，来深入思考金融资源优化配置的问题。市场是配置资源最有效的手段，从金融资源配置的基础性制度、市场交易有效价格的形成和明晰产权等方面着手，进一步厘清金融资源优化配置的制度障碍。

　　政府对农村金融市场准入的限制严格，造成农村金融市场垄断。目前农信社在农村基本处于寡头垄断的地位，没有其他形式的金融组织与之竞争。而且在农信社的改革中，全都采取了省联社的模式，所有农信社都加入省联社，进一步强化了事实上的垄断地位。

　　退出机制缺失，金融机构的市场约束力不强。农信社退出市场的机制不健全。问题较多的农信社不能及时推出金融市场。2002年年底，农信社贷款余额14117亿元，其中不良贷款5147亿元，占37%，农信社的资本充足率只有2.35%，远低于8%的标准。对于那些不能满足流动性、盈利性和清偿性的农信社，应该让它推出金融市场，这样才有市场约束力。

　　真正的合作社是建立在个人自愿选择基础上形成的经济组织。但是农信社即不属于公有产权，也不是私人产权。产权不明晰直接影响农信社的市场定位。在股权改革中，效益好的农信社不愿意大股东进入，效益差的农信社又难以吸引农户和个体工商户，亏损的农信社只能通过存款化股金来达到央行的专项票据对付条件，农信社内部治理没有得到明显改善。

　　利率管制太严，农村金融难以在低利率条件下获得良好经济收益，这也是金融机构不愿服务“三农”的市场诱因。因此，放开利率，才能在市场经济条件下让农村金融机构更好的服务农民、农业和农村。

　　当前，我国已经进入了以工促农、以城带乡发展的新阶段，农村资金必须回流农村，农村金融资源必须优先运用于“三农”。而且，还应当通过宏观调控，协调金融资源在城乡的合理配置，增加金融资源对“三农”的投入。

　　(作者单位：四川大学经济学院)