编者按  12月7日,由中国银监会办公厅和金融时报社共同主办的“2007中国农村金融论坛”在京举行。本次论坛的主题是：贯彻落实党的十七大精神和科学发展观，推进农村金融体制改革与创新，建设和谐社会主义新农村。中国银监会合作部主任臧景范就加快推进农村合作金融机构改革与发展、大力培育和发展各类新型农村金融机构等问题发表了演讲。演讲对农村合作金融机构改革颇具指导意义，本报特此全文刊发。

    近年来，按照中央的统一部署和要求，银监会在促进农村地区中小型金融机构发展方面做了大量工作，取得了一些成绩。深化农村信用社改革取得重大进展，调整放宽农村地区银行业机构市场准入改革试点工作正在稳步推进，农村中小型金融机构支农服务意识和能力进一步提高。但是，由于多方面原因，当前我国农村金融服务的总体水平还很低，离社会主义新农村建设的要求还有很大差距，特别是农村中小型金融机构发展状况依然不容乐观，集中表现为县域机构网点少，种类单一，功能残缺，市场缺乏有效竞争。据统计，县及县以下农村地区平均每万人拥有银行业机构数只有1.26个，而城市超过了2个，农村地区仍有3302个乡镇没有银行业机构营业网点。目前分布在县城以下乡镇的银行业机构主要是农村信用社，全国只设有一家银行业机构网点的乡镇有8231个，金融市场基本处于垄断经营状态，服务动力不强，服务活力不足。造成上述问题的原因很多，其中最重要的一条就是大银行“弃乡进城”，而农村中小型金融机构自身建设不足、发展不力。这就需要我们在引导商业性、政策性银行业机构重返农村的同时，大力发展和培育适合“三农”特点的农村中小型金融机构，发挥它们经营方式活、管理层次少、运行成本低、运营效率高等特点，以有效增强农村金融服务能力，切实提高农村金融服务水平。

    加快推进农村合作金融机构改革与发展

    农村合作金融机构改革一直是各方面都很关注的一个热点。自2003年8月份启动新一轮改革试点以来，在人民银行、财政部、税务总局等部门及地方政府的大力支持下，银监会认真组织，稳步推进，应该说已经取得重大进展和阶段性成果。管理与风险责任顺利移交省级政府，多元化产权改革稳步推进，经营机制开始转换，各项业务快速发展，财务状况持续好转，支农力度不断加大，农村合作金融机构总体上已经步入良性发展轨道。但是，必须看到，目前农村合作金融仍然是整个金融体系中最薄弱的环节，存在很多不足和问题,突出表现在风险状况仍很严重，管理体制仍未理顺，公司治理仍不健全，经营机制仍欠科学，服务水平仍较低下。这些问题已严重影响到其农村金融服务主力军作用的发挥，需要在党的十七大精神的引领下，加快推进更深层次地改革与创新。这里，我重点强调一下几个方面的问题：

    （一）关于深化改革的原则。深化农村合作金融改革最根本的目的，就是提升这类机构的支农服务水平，继续发挥好这类机构的支农主力军作用。因此，从这一点意义上讲，无论怎么改，都不能离开“服务三农”这一宗旨。衡量改革效果的唯一检验标准，就是农村金融服务质量是否得到有效提高。因此，对于农村合作金融机构来讲，“万变不离其宗”，改制过程中，农村合作金融机构可以采取不同的产权模式和组织形式，但必须坚持“更名不改姓”、“改制不改向”。第二，无论怎么改，都不能离开“稳定县域”这个基础。县域是农村合作金融机构成长发展的“根据地”和“主战场”。农村合作金融机构要继续向前发展，就必须立足县域、做实县域，发挥人缘地缘优势，持续拉进与“三农”的距离，紧密结合“三农”发展的新形势和新要求，不断加大对有利于发展现代农业和促进农民增收的重点领域和关键环节的支持，避免简单求大，防止“弃乡进城”。省联社的改革也必须注重发挥好对基层法人社的服务职能，着力解决单个基层法人社想干干不了或者干不好的事情，在保持和稳定县域机构独立法人地位的基础上，帮助提高基层法人社经营管理能力、整体运行效率和核心竞争能力。第三，无论怎么改，都不能离开“因地制宜”这种取向。“因地制宜”不单单是指农村合作金融机构根据当地经济发展特点和自身经营状况，选择变成农村商业银行和农村合作银行，或是继续保持为农村信用社，而更重要的是要克服同质同类化问题，不断培育和扩大比较优势，避免粗放式经营和低水平竞争，努力办出自己的特色。

    （二）关于服务创新问题。当前，农村合作金融机构服务品种少，还是“存、贷、汇”老三样；服务方式单一，还是柜台服务，“等客上门”。因此，要发挥好农村金融服务主力军作用，就必须通过深化改革，使农村合作金融机构切实转变发展理念，转换经营机制，创新增长方式，实行集约式发展，提升核心竞争力，努力建设成资本充足、内控严密、运营安全、效益良好的社区性金融机构。要在提高农村金融服务适应性上下功夫，不断提高服务产品的丰富度和服务方式的多样性。在进一步完善农户小额信用贷款、联保贷款等传统信贷品种的基础上，积极研发或引入广大农户需要的理财、信托等金融产品。同时，要坚持便民利民惠民原则，转变服务作风，牢固树立“以客户为中心”的经营理念，推行“阳光办贷”。要积极创新服务方式，尝试将银行卡功能升级，与农户授信有机结合起来，逐步把借记卡升级为贷记卡，实现一次授信、分次使用、循环放贷。要积极探索发展符合农民使用特点和习惯的电子银行业务，为“三农”发展提供方便、快捷的金融服务。

    （三）关于分类监管问题。农村金融机构种类多、数量大，既有不同机构间的体制差异，又有“东中西”的地域差异；既有“大中小”的规模差异，又有“好中差”的质量差异。因此，银监会强调在统一监管标杆下实现分类监管，以提高监管有效性。在统一监管方面，着力强化农村合作金融机构风险为本和资本约束的经营理念，重点建立健全以资本管理为核心的约束机制和风险调整后资本回报率基础上的经营绩效考核机制，强化资本对风险和效益的约束，大力推进经济资本管理，把规模扩张建立在提高质量和讲求效益的基础上，做到发展规模、速度与结构、质量、效益的有机统一，实现又好又快发展。在分类监管方面，按照因地制宜、区别对待原则，采取机构监管与项目监管并举的方式，实施分类监管，实现监管原则性与灵活性有机结合，最终实现机构逐步达标，项目不断改善监管目的。在机构监管上，结合不同机构组织形式特点，明确相应监管目标和要求，采取不同的监管手段；结合不同机构风险管理水平，明确不同的工作重点，在机构网点准入、现场检查频率等方面采取差别化的措施。按照“分级指导、梯次推进”的方针，重点推进四级、五级、六级机构提高评级水平，实现农村合作金融机构整体评级水平逐年提高的监管目标。在项目监管上，结合监管评级结果实施差别监管，着重改善资本充足率与资产质量两个单项要素状况，在资本稳定、拨备充足率、不良贷款双降、利润真实性和抵债资产处置等项目实施重点监管，实现主要监管指标明显改善的监管目标。

    大力培育和发展各类新型农村金融机构

    去年底，银监会调整放宽了农村地区银行业机构市场准入政策，按照“低门槛、严监管”原则，鼓励和引导符合条件的境内外金融资本、产业资本和民间资本在农村地区投资设立村镇银行、贷款公司和农村资金互助社三类新型的农村金融机构。政策实施一年来，经过各方面共同努力，试点工作取得了重大进展，目前已有24家新型农村金融机构对外开业，其中8家已开始盈利；另外有8家机构提出申请，其中３家已获筹建。一些外资金融机构和格莱岷信托也对此表示了浓厚兴趣，汇丰（香港）银行在湖北独资设立的“随州曾都汇丰村镇银行”已获准筹建；花旗银行准备在试点地区设立贷款公司;格莱岷信托拟通过技术合作形式参与试点。

    经国务院同意，今年10月份，银监会又将试点省份从6个省（区）扩大至全国31个省份。目前看，设立新型农村金融机构效果已经开始显现：农村金融体系出现新载体，农村金融供给建立新渠道，农村金融机构注入新活力，农村金融服务迈上新台阶。新型农村金融机构的设立，不仅丰富了我国农村金融机构类型，一定程度上缓解了“城市有资金余力，农村有资金需求，金融缺少运作渠道”的矛盾，而且进一步提高了农村金融市场的竞争程度和运行效率，有竞争、有合作的农村金融市场在试点地区开始形成。

    按照温家宝总理“扩大农村地区金融机构准入政策试点范围，是加强金融支持农业和农村发展的重要举措”的重要批示精神，银监会将认真组织和指导试点地区参考《中国银行业农村金融服务分布图集》反映的农村金融服务状况，制定科学的工作规划，重点选择银行业金融机构网点覆盖低、金融供给不足、竞争不充分的县（市）、乡（镇）和行政村，特别是金融服务空白点作为扩大试点地区，把试点工作稳步推向深入，不断增强农村地区竞争活力。这里需要重点强调三点：

    （一）扩大试点并非全面放开。扩大试点范围仍然是试点，试点省份的扩大并不意味在任何农村地区都能设立新型金融机构，而是先选择具备条件的1-2家机构进行试点，待取得经验后再逐步推开，防止“一哄而上”。

    （二）降低准入门槛并非降低监管标准。股东身份及资本数量等条件的放宽，并不意味监管标准的降低，而恰恰相反，在“降低门槛”的同时，更强调“严格监管”。既要“验好资本、选好高管、配好专才”，严防“带病准入”；又要运用好监管网络和监管资源，密切跟踪试点机构风险情况，重点纠正偏离服务宗旨、超业务范围经营以及超比例发放大额贷款等违法违规问题。对于有关风险指标触及监管“红线”的机构，及时采取包括停办部分或全部业务直至市场退出等监管措施，实现该放的全放开，该管的管到位的监管要求，达到放而不乱的监管目的。

    （三）培育银行业机构并非排斥非银行业金融机构。要不断适应“三农”发展的新变化、新要求，因势利导，顺势而为，积极培育和发展其银行业金融机构。银监会积极支持证券公司、保险公司、信托公司、金融租赁公司等非银行金融机构在县域开展业务；鼓励各类资本投资参股现有农村金融机构；支持“只贷不存”的小额信贷组织的发展同时，也允许符合条件的改制为村镇银行、贷款公司等农村金融企业，并向银行业金融机构融资。

    三、积极营造农村中小型金融机构健康发展的外部环境

    一套完备的政策配套措施，是农村中小型金融机构全面协调发展的外在动力，也是农村中小型金融机构可持续发展的重要条件。各有关方面要齐心协力，相互配合，采取措施，消除障碍，积极营造出有利于农村中小型金融机构健康发展的外部环境。

    （一）放宽市场管制，建设宽松监管环境。银行监管是保证银行业安全、健康、持续发展的必然要求。同时，银行监管也要适应新形势的需要，紧紧抓住创新这个农村金融改革发展的活力之源，合理监管设限，坚持有所为有所不为，大力推进农村金融创新。为从整体上提高农村金融的活力，银监会调整放宽了农村地区银行业金融机构准入政策，从机构和资本两个方面放宽了准入标准。同时，还将进一步完善相关制度办法，通过科学、合理的监管设限，减少各种不必要的限制和约束，积极鼓励农村中小型金融机构进行业务和工具创新，对一切符合“三农”的新产品、新工具放宽准入门户，科学整合审批流程，简化审批程序，提高审批效率，促进业务发展。

    （二）加大扶持力度，创造轻装上阵条件。当前，我国正处于传统农业向现代农业过渡的阶段，城乡二元经济结构特征明显，农民是弱势群体，农业是弱质产业，涉农金融业务成本高、风险大、收益低，金融机构在农村开展金融业务与其商业化运作之间客观上存在矛盾。世界各国普遍都针对农村金融出台了各种形式的政策优惠和扶持措施，并将其制度化、长期化。虽然近年来我国对农村金融机构的扶持力度很大，但从目前情况看，农村金融机构包袱仍然沉重，风险状况依然严峻，业务经营十分困难，如不给予必要的政策扶持，单靠其自身努力，很难有实质性改观。各级政府及各有关部门要加大扶持力度，综合运用货币、财政、税收等政策，采取激励有效、风险可控、协调配套的扶持措施，帮助其消化历史包袱，引导和激励其加大“三农”投入支持力度。同时，为了激励和引导各类资本投资组建新型农村金融机构，银监会将与有关部门加强沟通协调，尽快研究出台涵盖存款准备金的缴纳、利率浮动、支农再贷款发放、税收优惠、登记注册以及支付清算等内容的各项政策。

    （三）加强基础建设，提升金融运行效率。农村金融环境乱、基础设施差、人员素质低，是制约农村金融服务质量提高的重要因素。因此，必须大力推进农村金融基础服务体系建设，提升农村中小型金融机构的运行效率，以进一步提高其服务质量。要积极改善农村地区金融法律环境，加大对农村地区银行业犯罪打击力度，从严打击逃废债行为。要大力培育诚信环境，加快信用村、镇建设，尽快建立包括覆盖所有农户和农村企业的征信体系。要加快改进农村金融基础设施，拓宽和延伸支付结算网络在农村的辐射范围，提高资金运转效率；要建立符合安全要求、标准化、实时的农村金融机构信息电子化系统，设计研发标准化、语言统一的财务会计和统计信息软件。