市场机制配置金融资源，导致农村金融资源供给不足、配置不合理是农村金融支农能力弱化的根本原因；同时，农村金融体制改革不到位，没有完全形成不同性质金融机构分工明确、各负其责，共同支持农业和农村经济发展的格局；其次，农发行实际职能与应有功能不相吻合，不能有效弥补商业性金融逐渐退出农村金融市场造成的缺失。

　　农业政策性金融集财政与金融优势于一体，是各国在市场化条件下扶持和保护农业的最佳选择。凡是发达国家和新兴工业化国家及地区，农业现代化的进程中都离不开农业政策性金融的扶持和保护。

　　而目前我国的实际情况是，农业银行进了城，农村信用社放贷能力有限，民间资金启动困难，农业和农村发展资金明显不足。农发行作为我国唯一一家农业政策性银行，是政府实施宏观调控的重要金融工具。但经过1998年的职能调整后，目前农发行的实际职能与1994年建行初期确定的应有功能有很大差距，事实上的“收购银行”，限制了其在新形势下支农作用的充分发挥。    农业政策性金融的发达程度是一个国家农业发达程度的重要体现。增强农村金融的支农能力，必须增强农发行的信贷支农能力，充分发挥其在建设社会主义新农村进程中的重要作用。

　　第一，农发行的职能定位应明确为“建设新农村的银行”。建设社会主义新农村迫切需要农发行这家农业政策性银行的大力支持，农发行也应该发展成为积极为建设社会主义新农村服务的银行。从长远来考虑，农发行的职能定位应该明确为“建设新农村的银行”。要按照增强农发行支农主导作用的总目标，逐步把农发行办成贯彻国家宏观调控政策、农村产业政策和区域发展政策，重点支持农业和农村基础设施建设、生态环境建设和农村社会事业建设，农业综合开发和产业化经营，农村扶贫和中西部开发的农业政策性银行。近期，可考虑在现有业务的基础上，统一归口管理目前由商业银行和相关部门管理的其他农业政策性信贷业务、扶贫资金和国家其他支农资金，把粮棉油信贷支持领域从流通领域向生产和加工领域延伸，适时开办支持农业和农村经济发展的中长期贷款，代理外国政府和国际组织对我国农村的转贷款业务等。

　　第二，统一代理支农资金的结算和拨付。目前，我国中央级直接分配、管理农业财政资金的部门有9个之多，形成了纵横交错的结构。支农资金的分配和管理，存在管理部门过多，资金使用分散，合力不足；管理层次过多，资金链条长，到位率低，容易逐级漏损；管理人员过多，人头费、行政运转费高等诸多问题，在一定程度上削弱了支农资金对农业的支持和保护作用。为了提高支农资金的使用效率，很有必要整合各部门管理的支农资金，集中力量办大事，将支农资金重点用于农村经济社会发展中的关键环节，促进农业和农村经济的快速发展。因此，可考虑将整合后的部分支农资金归口农发行管理，作为农发行信贷支农资金的重要来源，专门用于农业和农村经济急需支持和保护的领域；或者，整合后的支农资金仍由相关部门管理，但统一在农发行开户，由农发行代理支农资金的结算与拨付，增强农发行的支农主导作用，加强对支农资金的监管。

　　第三，扩大资金来源渠道。从国际上农业政策性金融的发展趋势看，越来越多的国家通过在金融市场上发行债券来筹集农业政策性金融资金。2005年，农发行在市场化筹资方面迈出了一大步，但还需要通过大力发行农业政策性金融债券或直接利用国债资金等方式，扩大农发行支农资金的来源渠道。也可以借鉴国际上的通行做法，要求商业银行存款增量的一定比例转存农发行，专门用于农业和农村政策性信贷资金的投入，引导社会资金回流农村。

　　第四，承办农业政策性保险业务。农业始终是个高风险行业。2005年开始，政府有关部门正在积极开展农业政策性保险试点工作。在试点工作中，应该丰富农发行经营农业政策性保险业务的内容，将农业政策性贷款业务与保险业务有机衔接起来，发挥农业政策性金融的综合支农效能。条件成熟后，可由农发行承办农业政策性保险业务，让农业保险真正发挥“三农”发展保护伞作用。

　　第五，建立和完善利益补偿机制。考虑到农发行承担的大部分是“社会效益好、经济效益差”的农业政策性金融业务，因此，对农发行经营的政策性金融业务，应该给予适当的财政和税收优惠政策。

　　第六，建立健全法律支持体系。农发行的健康发展需要相关法律法规的支持与保护。要加强农业政策性银行法律支持体系建设，从法律上明确农发行的法律地位、功能作用、经营目标、业务范围、管理方式、筹资机制、补偿机制等内容。