农业政策性银行正面临着前所未有的冲击。从国际形势看，中国已经成功入世，在成为世贸组织一员后，就必须遵守统一的国际“游戏”规则，带来机遇的同时更带来挑战。国外运营良好、实力雄厚的金融大鳄，对国内金融市场虎视眈眈、蓄势待发；而关税降低，贸易配额增加，必然导致粮食进口加大，直接冲击国内购销市场。从国内形势看，粮食流通体制改革先期任务已经完成，国有粮食企业初步实现了粮食购销主渠道的作用。但粮改不彻底，留下问题多多，改革的进一步深化势不可免；在我国农业政策实施战略性调整的新形势下，产销区不同的购销政策面临的新情况、新问题正逐步凸显；中国的金融体制改革目前已进入攻坚阶段，金融行业多年累积的体制摩擦、政策失误、微观信用基础薄弱等因素形成的系统性金融风险日益突出，金融业特别是银行业的改革势在必行。而我国的成功“入世”，也给银行业的改革界定了一个最长的时间期限(中国5年后全部开放银行业的入世承诺)，在这种风险性和期限性的双重压迫下，银行业对现有存量资源进行整合，对未来市场进行再分配的“重新洗牌”已迫在眉睫。“打铁还须自身硬”，在这场即将到来的银行业购并分配改革中，作为政策性银行的农业发展银行，如何改善自身的运营环境，完善行业规则，堵塞漏洞，确保自己立于不败之地，就成为我们要探讨和研究的首要课题。

                                   农业政策性银行面临的运行障碍

作为目前我国唯一农业政策性银行的农业发展银行成立于1994年，其成立的大背景是：随着我国改革开放的逐步深入，市场经济理论逐渐在我国的经济领域占据了主导地位。按照社会主义市场经济理论，通过“看不见的手”对市场进行自我调节来保证供给，从而实现供需平衡。但在一些风险性大，投资回收期长的制约国民经济发展的“瓶颈”性的基础项目上，按照企业模式管理运营的商业银行出于盈利性和安全性等诸多因素的影响，不愿意也没有能力给予提供贷款。正是基于这样一种前提，我国先后建立了3家政策性银行，而农业发展银行正是在这一时期成立的。农业发展银行成立的初衷是通过国家的政策性扶持，解决农业资金匮乏，保护农民利益，从而达到保护弱势农业，减少基础货币投放，发展经济，稳定社会的目的。但是由于在农业发展银行（包括其他的政策性银行）成立的期间，没有相关的法律法规出台，界定政策性银行的行业性质、业务范围、资金来源、风险防范等相关措施。由于先天的不足，造成农业发展银行在诸多方面存在含混和不明确的思维困惑，困扰和束缚着农业政策性银行的良性发展。
一、政策性与银行性的定位困惑
1994年4月19日，国务院专门发出《关于组建中国农业发展银行的通知》，批准了中国农业发展银行的组建方案。但是，在《通知》和后来的相关文件中，并没有明确界定农业发展银行的行业性质究竟是政府机关还是金融企业。《中国农业发展银行章程》规定“中国农业发展银行是直属国务院领导的政策性金融机构，其主要任务是：按照国家的法律、法规和方针、政策，以国家信用为基础，筹集农业政策性信贷资金，承担国家规定的农业政策性金融服务，代理财政支农资金的拨付，为农业和农村经济发展服务”。从主要任务来判断，农业发展银行的职能、性质更接近于政府机关，类似于国家的“第二财政”。但同时《章程》又规定“中国农业发展银行为独立法人，实行独立核算，自主、保本经营，企业化管理”。“独立法人”是一个比较抽象笼统的概念，既可以是企业、经济组织，也可以是事业单位和机关等社会组织，而“自主、保本经营，企业化管理”这一定义又明显的带有金融企业的属性。同时，国家宏观经济决策管理层和政策性银行内部对政府政策和银行经营原则关系的认识存在较大差异。作为管理层，首先想到的是政策性银行的“政策性”，而作为政策性银行本身，首先想到的是政策性银行的“银行性”，过多的强调其金融特性，从而造成主次关系都不够清楚。由于定位不明确，使农业发展银行在政策性与银行性之间摇摆不定，成为困扰农业政策性银行发展的一个最主要问题。
二、指令性与效益性的运营困惑
农业发展银行作为对农业扶持的“唯一、法定”的政策性银行，其基本职能之一就是保证政策性收购贷款的及时足额发放。也就是说，在贷款的投向上没有选择，不能进行自主经营，而且必须是保证时间，保证数量的发放。但政策性银行，其主语还是“银行”，既然是银行，就应该符合银行的盈利性、安全性、流动性的基本特征，政策性银行也不可能不考虑效益。农业发展银行对效益性的定义是“保本微利，但不以效益为主要考核目标”，矛盾就产生了，既然是银行，怎么能不以盈利为主要追求目标呢？任何债权人对于其投资都必然有效益预期，农业发展银行的债权人是国家，但国家的钱也是通过相应的融资渠道得到的，不可能是无偿的，也不可能不希望得到资本利得。政策性银行的政策性目标固然比赢利性目标重要，但赢利性是对一个金融机构的约束，也是检验、评价一个银行运行是否成功的一个标志。而作为农发行，其唯一的信贷载体是粮食购销企业，由于历史包袱沉重、冗员过多、销售渠道不畅、财政补贴到位艰难等诸多因素影响，粮食企业的整体经营状况日趋恶化。农发行在指令性经营、信贷载体经济运行效益低下的客观条件下，缺少腾挪拓展的运行空间。作为银行生存发展的根本因素的效益性，根本就无从谈起，指令性经营成为限制农业发展银行实现效益性的一个根本制约因素。以  省农业发展银行为例，1995年开始建立省级分行，从初期的  亿元发展到目前的   亿元，信贷规模滚雪球一样扩大，但从利润率来看，情况却不容我们乐观。   分行除了2000年实现了利润以外，其余年份都为亏损。但即使是实现盈利的2000年，也是因为非经济的政策性因素实现的利润。而同期国外发达国家的政策性银行的经营状况却尤其令人瞩目。据统计，韩国产业银行（KDB）1999年的盈利为2120亿韩元，净利润1.84亿美元；日本政策投资银行（JDB）在1998年底，总资产盈利率9.42％，自有资本的盈利率为2.91％；德国复兴信贷银行(KFW)的赢利也非常乐观，1998年净收入达到4.52亿马克（国外政策性银行的地位与发展考察报告－作者：政策性银行比较研究课题组）。因此，作为政策性银行的农业发展银行如何在指令性与效益性之间找到准确的切入点，实现双赢，以维系自身的生存和发展，是我们今后需要解决的一个至关重要的问题。
三、硬负债与软资产的风险困惑
农业发展银行的资金来源主要有资本金、人民银行再贷款、开户企业存款、发行金融债券等。从资金来源上看，占绝大多数比例的人民银行再贷款、金融债券都是必须到期偿还的“硬负债”。而农发行的贷款对象——粮食企业，由于体制改革不彻底，产权、职能不明晰，导致经营艰难，基本是*财政补贴维系生存。因此，农发行的资产主要是粮食企业不能按期还本付息的“软资产”。一方是必须按期偿还的“硬负债”，一方是无法及时收回“软资产”，潜在的清算风险不言而喻。农发行从1994年成立到现在，由于政策、市场、管理以及法制、体制建设的相对滞后等不利因素影响，导致资产结构单一，融资变现能力差，信贷资产质量偏低，多种原因累积的系统风险逐步凸现出来。主要表现为：（1）自有资本不足引发的信用风险。资本充足率是衡量银行抵御风险能力的标志，也是支持银行资产规模扩张的前提。巴塞尔委员会颁布实施的《关于统一国际银行资本衡量和资本标准的协议》（简称巴塞尔协议）规定“8％的资本充足比率是银行防范和化解金融风险的最低要求”，日本政策投资银行(DBJ)1998财年资本充足率11％，韩国产业银行（KDB）1999年资本充足率为17.95％（《理论与实物》－国外政策性银行的地位与发展考察报告－作者：政策性银行比较研究课题组），而农业发展银行目前资本充足率仅为2.5％（？黑龙江省农发行资本充足率1.14％）。农业发展银行为国家级信用，由于政策性银行的特殊性，信用危机引发的经营风险相对小于商业银行。但自有资本的不足，相应增加了发生经营风险的可能性，在一定程度上限制了农业发展银行的业务规模拓展。（2）多年积累的信贷风险。①不良贷款绝对额大，比重高。截止到2000年12月末   省农业发展银行不良贷款  亿元，占全部贷款的28.15％。在实行信贷风险八级分类后，无库存物资占用贷款和其他贷款    亿元，占全部贷款余额的    ％；②贷款潜在损失巨大。一是潜在价差损失的风险。   省农发行大豆库存平均单价为1.96元/公斤，比市场价高0.24元/公斤（大连大豆车板前价1.72元/公斤-2002年1月15日粮油市场报），大豆库存数量19.57亿公斤，仅大豆一个品种的高价库存潜在价差风险就达4.70亿元。特别是中国加入WTO以后，作为弱势行业的农业将彻底丧失比较优势，在国外进口优质低价粮食的冲击下，价格损失的风险将进一步增大。二是潜在库存损失的风险。农发行虽然历经了清理信贷资产、清仓查库、清资核贷等几次较大的信贷清理，但人为亏库、虚假结算资金等不合理因素形成的潜亏依然存在。三是潜在陈化、陈次粮损失的风险。    省粮食企业2001年12月末库存陈化粮  亿公斤，但实际数量远远不止于此。未暴露出的陈化粮、陈次粮如暗藏水底的冰山，依然时刻影响农发行信贷资产质量的净化。2002年2月召开的全国金融工作会议已经明确提出：金融是现代经济的核心，银行监管是重中之重。因此，从当前农发行信贷资产质量状况和长远发展来看，建立起一整套具有识别、评价、管理、控制、预警功能的风险监控体系已成为农业政策性银行生存和发展的当务之急。
四、短期借款与长期占用的期限困惑。
农业发展银行的贷款业务主要是按照国家有关规定向粮食购销企业发放收购、储备、调销贷款以及与之配套的建仓贷款和少量的费用贷款。其贷款对象为国有粮食购销企业，发放的贷款按照用途分为6种，即粮食收购贷款、中央粮食储备贷款、地方粮食储备贷款、粮食调销贷款、简易建仓（罐）贷款和费用贷款。6种贷款的用途、期限、利率等均不同，具体见下表：
农发行政策性贷款分类比较表（略）

农业发展银行发放的贷款贷款约期除建仓贷款外，一般都低于一年，属于短期贷款。但由于在目前状况下，粮食企业购销渠道不畅，顺价销售困难，库存积压严重。以   省2001年销售情况为例，2001年度农发行共发放收购贷款  亿元，而2001年度共销售粮食63.22亿公斤，收回贷款62.90亿元。即使2001年度销售货款全部为2001年新发放的贷款，收回贷款也仅仅占发放贷款的    70％，其余27亿元贷款由于不能及时销售归还银行贷款，只能办理展期，在展期贷款到期后继续办理展期。而农发行的短期贷款多数都可以无限展期，这种可以无限办理展期的短期贷款事实上已经形成了一种短期贷款的长期占用，在销售形势没有明显好转的情况下，形成了大量的沉淀死窒资金，直接影响了农业发展银行的资金运行效率和信贷资产质量，同时也增加了潜在的信贷风险。
五、单一业务与多方需求的供求困惑。
农业发展银行历经商业银行代理－农发行自营－开发业务划转－购销企业附营业务划转－单一提供政策性收购资金等几个大的历史阶段。到目前为止，农业发展银行成为唯一法定的收购资金的供应者，其业务渠道也被限定为为国有粮食收储企业提供收购资金。虽然规模上量很快，但相对来说业务单一。这与农业发展银行成立时“扶持弱势农业，促进农村经济发展”的初衷相背离。而从需求来看，我国是农业大国，农村人口众多，农业基础设施相对薄弱，农业生产力低下的状况急需改变；解决粮食生产相对过剩的出路是进行粮食的深加工，需要扶持培养一批具有深加工能力的龙头企业，借以带动整个粮食市场的转化和发展。而从实际运营成效来看，商业银行目前还不具备为农业综合开发、基建技改、扶贫等开发项目提供贷款的能力。农业综合开发业务划转到商业银行以后，基本处于停滞状态就是一个明证。全国金融工作会议要求“将商业银行办成真正的现代金融企业”，更是为政策性银行拓展业务提供了一个空前良好的契机。过去的几年，农业发展银行在提供收购资金、保护农民利益、减少基础货币投放等诸多方面体现其存在的价值。但是，这种价值更多的是体现在一种“保护”功能定位上—即保护农民的利益，而从国外发达国家的农业政策性银行的功能定位来看，除了“保护”功能，还有另一层更重要的“促进”功能，即以国家的基础信贷投放为杠杆，促进整个农业经济全方位的发展。在这一点上，我国的农业政策性银行做得还远远不够，因此，拓宽业务范围、拓展业务空间是农业政策性银行维系自身发展，促进国民经济建设的一个捷径。

（二）面对运行障碍的思考

一、通过法律手段实现农业政策性银行的合理定位，优化其外部生存发展环境，规范完善其内部运营机制。
1、农业政策性银行的立法可能性。我国的银行体系主要由三部分构成：中央银行、商业银行和政策性银行。从立法的角度来看，《中国人民银行法》、《商业银行法》已于1995年颁布实施。而作为农业政策性银行的农业发展银行，其存在和运行的依据，至今仍是国务院《关于农村金融体制改革的决定》、《关于组建中国农业发展银行的通知》、《中国农业发展银行章程》、人民银行《中国农业发展银行增设分支机构实施方案》以及其他涉及农业政策性银行的有关政府文件，这些决定、章程、方案和有关文件只具有准行政法规性质，还不是真正意义上的法律。《中国人民银行法》第35条规定“中国人民银行对国家政策性银行的金融业务进行指导和监督”，但这种规定过于模糊，不具有实际可操作性。由于立法层次低或者规定模糊，缺少法律应有的权威性和严肃性。因此相对而言，农业政策性银行的立法仍然是我国银行法律体系中的重大空白，这与农业发展银行在我国金融体系中的地位和在整个国民经济中发挥的作用显然极不相称。
2、农业政策性银行的立法必然性。农业政策性银行的法律缺位，严重影响了农业发展银行的健康运行和发展。因此必须尽快建立制定《农业发展银行法》，以法律的形式从外部明确其法律地位和职能，实现行业定位，完成与国际惯例接轨，达到促进农业金融发展，繁荣农村经济的设立初衷。从内部确立其业务范围，规定其组织机构，规范其业务行为，完善其经营机制，保障其合法权益。以法律形式引导、促进和保护我国农村金融的持续、健康、有序发展。

二、实施稳健经营策略，建立信贷资产风险防范和控制管理体系，寓“风险管理”于“封闭管理”之中。
收购资金封闭管理是农业发展银行的办行宗旨和立行之本，其核心是在收购资金运行的诸多环节不出现流失，不被挤占挪用。而风险管理是对资金的存在状态进行预判，通过识别、评价、分析、监控等手段，达到规避、化解风险的目的。因此，实行“风险管理”是实现“封闭管理”的有效手段，而实现“封闭管理”是实行“风险管理”的终极目标，二者是辩证的统一。
防范和控制机制的建立是农发行实行风险管理，优化资产质量的关键，应主要包括以下几个方面：
1、建立刚性约束机制。

2、建立有效的风险补偿机制。
3、建立信贷资产风险责任追究机制。

4、建立科学的制约和监督机制。

三、适应粮改进程，适时调整信贷政策，细化相应管理措施。
四、积极拓宽业务空间，寻求良性发展途径。