农发行成立十多年来,大致经历了全方位支农、专司收购资金封闭管理、支农功能逐步拓展阶段三个职能调整和业务发展阶段，目前，逐步形成了以支持粮棉油购、销、储贷款业务为主体，以支持农副产品生产和加工转化贷款业务为一翼，以支持农业和农村的中长期贷款业务为另一翼，以中间业务为补充的“一体两翼”业务发展格局。它的建立符合市场发展的基本规律，从根本上解决了“打白条”和“卖粮难”问题，有效地遏制了粮棉油收购资金被大量挤占挪用的势头，增强了国家对粮食的宏观调控能力。在保护农民利益、稳定农村社会大局、支持农业和农村经济发展与增长、支持社会主义新农村建设等方面发挥了积极的作用。但是，在农发行业务经营发展过程中，农发行在运作机制上存在“五大矛盾”、必须高度重视。

一、业务的发展同落后的组织管理机制的矛盾。

从国务院第57次常务会议以来的三年多时间，农发行业务领域快速扩大，2004年前基本上限于粮棉油收购领域，到目前几乎全部涉农领域，农发行都有业务。但是相对业务发展，农发行组织管理机制相对滞后，主要存在以下几个方面的问题：一是人员总量减少，结构不优。以我省农发行某市分行为例，到2007年10月底，该行实际在岗人员220人，比2004年减少13人，同时随着时间的推移，年龄结构、知识结构日趋不合理。部分员工对现代银行管理、涉农企业财务、经营管理、业务营销、项目评估、信息技术、法律等知识不够熟悉，运用困难。二是收入分配错位，激励机制没有建立起来。一方面随着业务的发展和金融知识不断更新，金融产品不断开发的背景下，客户经理缺乏系统的金融知识的再学习和再培训；在责任落实上，实行“谁放、谁管、谁收回”的终身追究制，贷款审批需按权限层层审批，营销人员不具有贷款最终权力，而各级管理行的贷款审批相应承担的风险却不明确，形成“权”、“责”不清的状况。另一方面就“利”而言，当前农发行仍然实行的是行员等级工资制，工资套改没有体现业绩，工资和费用管理采取计划管理，以岗定薪、按绩取酬、按劳分配的岗位收入分配制度并未完全建立，导致员工积极性的调动主要依赖行政手段和思想政治工作等单一的手段。三是农发行组织机构头重脚轻，机构上大下小。以经营主体的县级支行和省市分行为例，县级支行通常人数是基层行的几倍到十几倍，呈明显的“倒金字塔”。县级支行一个部室要应付省级分行六个处室、二级分行三个科室。基层行穷于应付，忙于“台账”、“报表”，做表面文章，基层行不堪重负，失去了经营的主动性。四是员工身份管理不合时宜，进出口不畅。在没有实行全员合同制管理的前提下，对新进员工又采取社会化管理，造成了今后干部的断层。如对近两年新进员工一律实行由社会中介机构安排到我行工作。从劳动关系上讲，这部分与我行没有直接的劳动关系，对其优秀者能否选用干部等具体问题难以解决。同时现有员工的出口不畅，难于调动积极性。这样一方面业务发展大量需要人力资源支撑，另一方面人力资源管理状况又达不到这一要求。

二、政策性贷款封闭管理的严肃性与监管手段的软弱性之间的矛盾。

政府干预粮棉油收购并积极提供收购资金的原因有二：其一，农民是弱势群体需要保护。无论何种体制下，在谷贱伤农、出现“卖粮难”问题时政府都不会视而不见，何况占我国人口80％的农民的稳定是社会稳定的基础。从这种意义上，我国政府强调保证收购资金供应，防止给农民“打白条”便不能再简单地仅仅看成是经济工作而且也是一项政治工作；其二，粮食是关系国计民生的特殊商品，需求弹性较小的属性决定了经营粮食的市场风险较大，所需收购资金靠市场机制所不能解决。如果要通过粮食流通领域实现保护农民利益的目的，政府必须提供足够的资金介入粮食购销环节，政策性收购资金成为由政府向市场提供的一些市场原先不能满足而社会和农业经济发展又是必需的公共产品。公共产品具有外部效应并会引发“搭便车”现象，使公共产品的利用大于供给和不敷所需而产生“公共悲剧”。这里的“公共悲剧”就是政策性收购资金容易被挤占挪用，产生腐败行为和导致基础货币的压力越来越大影响宏观经济运行。因此，无论从农村社会稳定的角度出发还是防止公共产品的“搭便车”现象，正确使用政策性收购资金确保收购资金封闭运行是极其严肃的工作。目前，粮棉油购、销、储贷款业务仍为农发行主体业务，农发行称之为政策性贷款，其管理方法主要是封闭管理。所谓封闭管理是收购资金封闭运行管理，是指粮棉油收购资金贷款在粮棉油商品的购、销、调、存运动环节中，货币资金和商品资本都运动于规定的范围和渠道，并且收购资金贷款的投入量与其对应的实物价值完全相等。当前农发行对政策性资金基本采用这一管理方式。从我国农业发展银行成立运行十几年来的情况看，政策性收购资金被挤占挪用的现象绝大部分出现在贷款发放之后资金在承贷企业运行期间。防止此期间的资金流失必须要有市场机制的内在调节力和政策性收购资金管理的外在控制力共同作用。靠市场机制的内在调节力的前提是市场能保证商品到货币的惊险一跳并实现增值。而问题的症结恰恰就在粮食市场不能满足粮食顺价销售或其机会成本高于经营粮食时，具有市场理性行为的企业便没有内在动力将政策性收购资金完全运用到不能创利或创利少的粮食购销业务经营中去而追逐较高利润的投资项目或用到其自身的生存的生活中去，导致政策性收购资金的挤占挪用；外在控制力作用的强弱程度如何呢？必须明确的是： 1998年启动的新一轮粮改的目的之一而决非手段，是在敞开收购、顺价销售预期目标完全实现的理论状态下的结果。但是，当敞开收购、顺价销售不能实现，政府选择调控粮改走向工具，便首先想到的就是利用政策性信贷杠杆进行政策性收购资金的扩张，以足额供应推理敞开收购，以封闭运行约束顺价销售，把目的作为手段，寄希望于农业政策性银行扮演粮改政策监督者的角色，借助于农业政策性金融干预企业经营活动又使农业发展银行感到力不从心。农业发展银行供应管理政策性收购资金力不从心、手段弱化是由农业政策性银行的性质所决定的。因为无论农业发展银行的“政策性”色彩有多浓，它的本质不是财政而是经营货币的金融企业，所以对开户企业的监管只能是金融企业对商业企业的信贷监督。但政策性收购资金封闭运行的必要条件是资金使用者必须置于多层、多项政策法规的严格约束之下。换言之，国有粮食购销企业所要执行的任何一项政策的落实到位情况都会影响到收购资金的封闭运行。这就需要经济监督、行政监督、司法监督等共同作用于监督客体。尤其是监督的后续功能即经济处罚、行政处罚和司法处罚，对尚未完全政企分开的国有粮食购销企业违规违纪行为所起的制止、纠正和震慑的作用多么的冷峻和强大是不言而喻的。而农业发展银行，成立十几年的农业政策性银行，目前还未有一个有利于其开展工作的法律、法规。因此除了停贷这一“杀手锏”尚在地方政府以“保护农民利益”为由要求政策性收购资金足额供应下苍白无力外，岂能替代政府职能管理部门行使行政、司法权力?况且农业发展银行的监督结论又在向有关部门传导过程中被漏损而“大事化小，小事化了”，无法维护政策性收购资金的严肃性。

  三、信贷资金的差流动性、来源单一性与其需求广泛性之间的矛盾。

从目前农发行信贷资金运行来看一是流动性差。目前农发行各类挂账占用贷款数额巨大，收购资金贷款沉淀严重。财务挂账是粮食企业发生的政策性亏损得不到及时弥补和企业经营不善造成的经营性亏损，到使企业的银行贷款超过企业正常生产经营的合理规模，由此造成长期占用的银行贷款。其形成有政策、历史的原因，如粮棉油市场发育不完善；多元化流通格局未形成；粮棉油购销政策不配套；企业政企不分，难以成为真正的市场经营主体；粮棉油财务挂账未能及时消化；粮食风险基金规模不足等原因造成的。二是从农发行资金来源来看又严重不足。农发行资金来源主要有以下几个方面①资本金，中国农业发展银行注册资本为200亿元人民币。②业务范围内开户企事业单位的存款；③发行金融债券；④财政支农资金；⑤向中国人民银行申请再贷款；⑥同业之间的协议存款。看似不源渠道不少，但从实际来看又存在一些问题：一是资本金严重不足。农发行注册资本金200亿元，从农发行运营十几年业，资金金仍未足额到位，一部分资本金是其成立后从农业银行划分出来的，并不是真正意义上的注册资金。而且同信贷资产增长形成相比，资本金充足率越来越低；二是人行再贷款规模受到限制。农发行目前绝大部分资金来源于中央银行一年内的短期再贷款，自1997年至2000年，农发行向中央银行借款余额占其资金来源总量的比例每年都超过80%，1997年达到91%。由于该项借款是有偿的，如何还本付息是农发行一个大问题。同时近几年农发行向中央银行的再贷款数量在逐渐减少，2006年以来，人行再贷款数量将控制在现有的规模，资金的主要来源受到限制。三是业务范围内的企事业存款、财政支农资金、同业之间的协议存款规模难以扩大。农发行不能向居民直接吸储，故其存款主要是业务范围内的企事业结算户存款、财政支农资金、新开办的同业之间的协议存款，企事业存款因其数量低少，从企业核算成本角度出发，大量的存款会适时还贷，故存款数量较小；同时财政支农资金因其使用的刚性，不公长时间存放；再者新开办的同业之间的协议存款因其开办时间不长、同业竞争较激烈在短期内不会有较大的增长。四是发行债券成本较高，且期限短。农发行发行的债券资金来源成本较高，而且大多在5年期限内，有的仅一年的以内。这些因素在客观上形成了农发行的资金来源的短期性、欠缺性。但事实上另一方面，农发行的特点决定其功能主要是贯彻国家中长期产业政策、地区经济发展政策，贷款投向主要是一些社会效益好，但自身经济效益低，不能承担中长期贷款利息的项目，或是投资周期长、数额巨大、资金回笼慢的项目，而事实上商业银行为追求利润，不愿发放政策性贷款，而把资金贷给赢利高的项目。这样，农发行完成了政策使命但同时造成贷款占用期限的长期性。从近几年来看，农发行支持农村基础设施和支柱产业的期限一般在3年以上，有的达到8的以上。这样资金来源的短期性、欠缺的矛盾，加大了其经营难度。

   四、难以分清的政策性与银行性之间的矛盾。

农发行是农业政策性金融机构，其政策性不言而喻。但政策性并不能抹杀银行性，政策性并不代表亏损。政策性目标固然比赢利性目标重要，但赢利性是金融机构的约束因子，也是一个银行成功的标志，如果赢利性目标完全从属于政策性目标，就很难对政策性银行进行评价，政策性目标也难于实现。

农发行是旨在促进农业发展的政策性银行，其资金运用分为两类，一类是支持粮棉油等农业产品流通各环节的顺利进行，以流动资金贷款为主体的收购、调销和储备贷款，别一类是新开办的重点支持农业和农村的基础设施和商品流通的中长期贷款业务，其目的是改善农业生产条件和促进农业经济发展以中长期贷款为主体的各类农村基础设施和流通贷款。实际上，农发行是停留在被动地执行政策性的功能。多年来农业发展银行是国有粮棉企业的“法定、唯一的”资金供应者，实际上成了国有粮棉企业及其职工衣食父母。将资金投向了周期长、贷款风险保障程度差（基本上是信用贷款）的社会效益大于经济效益，还款能力差的这类企业。近期为支持社会主义新农村建设所投放的农村基础设施和商品流通等中长期贷款虽然有一定的抵押和相当大部分是地方财政承诺补贴还款，但因承贷企业大多是为贷款而近期成立的，其主体不明、产权不清晰等原因使其抗风险能力差；再加之这类贷款周期长，跨一两届政府任期存在不确定因素，这类贷款同样存在一定的风险。贷款投向的政策性和收回的商业性的矛盾加大了赢利的难度，结果是效率低下，不良资产负担沉重，难以实现自求资金平衡。

   五、国家利益的代表性与地方利益的保护性之间的矛盾。

由中央政府倡导投资建立的农业发展银行，在对弱质性较强的“三农”的保护方面，与地方政府存在着价值依据、制度依据上的一致性。但是，通过工占农利，农业对国民经济超强度的贡献，造成当今粮食主产区几乎成了经济穷县的代名词，粮食经济对县、乡财政体系的贡献不足，使农村经济发展潜力匮乏，对资金的渴求便成了地方政府维持正常运转和发展地方经济的第一要务。在国有粮食购销企业改革没有到位、仍然享受着政府的“父爱关怀”下，地方政府就通过对企业超过其合理界限的干预达到政策性收购资金地方财政化的目的。其主要方式有：一是干预价格的形成。保护价时期粮食收购时制定高于质量对应价格，粮食最低收购价政策启动时则干预企业收购质量不达标准的粮食，以次充好；而粮食销售时则无需过问；二是变相挤占挪用粮食风险基金。在2007年以前地方政府在粮食风险基金配套中地方财政以种种借口向企业收费罚款、减少企业费用等形式将由地方财政配套的粮食风险基金又重新上交地方财政，从而导致地方政府、企业挤占挪用政策性收购资金；三是对农业发展银行要求的挤占挪用收购资金现象处理不力；四是把改革成本转嫁到农业发展银行。搞“带资分流、带粮分流”以及“全员买断、返聘上岗”等改革形式，把政策性收购资金及其形成的商品据为私人所有，逃废农业发展银行债务等等，复杂的利益冲突使农业发展银行在对待政策性收购资金维护与挪用上处于劣势，与地方政府达成的“谅解”与“合作”常常表现为分支机构地方化倾向。