今年“两会”上关于“三农”的议案已成焦点。其中，有关制定农业保险法的呼吁受到了全国人大、政协和社会各界的高度关注。全国人大代表陈夷茁在她的议案中认为，要保证农民增收的可持续发展，农业保险必须尽快列入全国人大的立法议程。最近，党中央和国务院的领导也多次批示要积极地研究、解决好保险业怎么为“三农”服务的问题。应当承认，过去由于对“三农”问题的法律研究不够，我国在“三农”方面的立法等法制工作也相对滞后。其中，农业保险就是一个相当薄弱、亟待完善的立法领域。因此，积极研究并推动农业保险立法具有相当重要的理论意义和现实意义。

　　纵观国内外农业发展历程，农业保险为农业发展的自然、经济、社会三大风险提供了有效的保障功能，是各国政府扶持农业的重要政策，并且有立法的形式来规范和完善农业保险制度。我国的农业保险立法进程缓慢，农业保险的法律保障体系极其薄弱。1985年国务院颁布了《保险企业管理暂行条例》，直到2002年修正后的《保险法》第155条中也只规定：国家支持发展为农业生产服务的保险事业，农业保险由法律、行政法规另行规定。《农业法》第31条同样泛泛规定：“国家鼓励和扶持对农业保险事业的发展”。这些抽象的口号式条文使得农业保险法律地位模糊，根本无法指导农业保险的运作和发展，并直接影响到农业保险市场的建立和健全。

　　农业保险是商品经济尤其是农村商品经济发展到一定阶段的产物。但是，把农业保险单纯地看作商业保险延伸到农业领域的一种尝试，大多数国家都经历过失败的教训。近20年来，我国以商业性保险办法经营农业保险，并未把农业保险作为农业保护措施和一项政策性业务对待，而把它作为商业性业务的一个附属。在没有国家投入资本金的情况下，仅仅凭借保险公司的机构、人员、单立一个账户而开办了单独立账的农业保险。结果因风险金不足、没有保费补贴以及保费筹措保护性政策而形成了政府组织难、保险公司经营难、农民交费难的“三难”现象。究其原因，主要是农业保险的政策性在法律上没有明文规定。国内外的经验一再证明，要使农业保险发挥其应有的作用，就离不开政府的支持和推动。因为，在经营农业保险时，农业保险标的的特殊性使得农业保险存在严重的信息不对称问题，从而易导致农业保险市场的失灵。此外，由于保险人财力有限，农业保险风险过大、成本过高，一般的保险公司不可能持续经营，最后通常会造成农业保险市场的垄断。无论保险市场的失灵或保险市场的垄断，都为政府干预提供了契机。

　　对于国家而言，作为弱质产业的农业保险，其社会效益必须放在首要位置予以考虑。当农业保险的社会效益目标不可能通过市场机制得以实现时，政府就需要进行干预。国外政府最常见的干预就是把农业保险定位为政策性保险，即通过社会的公共部门——政府来提供财政补贴以保证保险供给或设立国家农业保险机构，同时制定农业保险法对此予以规范。目前，世界上大多数国家都对农业保险给予经济和法律的支持，制定了农业保险法及其实施细则，确定其基本法律依据，规范其制度和行为，以保证农业保险体系的顺利建立和业务的协调运作，使农民的利益得到保障。

　　国内外农业保险的实践表明，农业保险不可能完全按照纯商业化模式运作，对此我国政府相关部委也有共识。为加强对农业的支持和保护，分散农业风险，发挥保险经济补偿功能，维护好农民种粮的积极性，国家应尽快建立政策支持下的农业保险制度。既然农业保险是政策性保险，那么它不以赢利为目的，而是借助于税收杠杆的财政积累来补贴农业。一般适用于各种商业保险的《保险法》则不适用于农业保险，这就必然要求国家为农业保险提供立法平台。只有以法律的形式明确政府、农户、保险人等农业保险市场主体在农业保险中的职能和作用，才能避免农业保险的随意性。因此，对于这项涉及农业基础性地位的政策性保险业务，我国亟待出台一套完整的法律法规和配套政策给予支持。

　　我国现在应认真研究和借鉴发达国家的成功经验，加快农业保险的立法，从法律上明确政府、保险人与被保险人之间的权利、义务关系，从政策和财政上予以支持，建立起确保农业持续发展和农村长期稳定的保障机制。笔者认为，目前进行农业保险立法的时间尽管非常紧迫，但也不能过于粗疏。因为农业保险立法既要依国情而立，又要在实践中不断吸取经验加以充实。针对我国现状，立法机关应当考虑一揽子的解决方式，尽快建立和制定与现行的《保险法》相配套、具有较强技术性和约束力的一系列保险单行法律法规文件，如《保险法实施细则》、《再保险法》、《农业保险法》等。具体而言，农业保险立法所涵盖的范围基本应包括：对农业保险的目标、保障范围、保障水平、组织机构与运行方式、政府的职能作用、经营主体资格、农民的参与方式、保险双方权利义务、会计核算制度、精算制度、初始资本金筹集数额和方式、财政补贴标准及计算方法、管理费和保险费分担原则、异常灾害条件下超过总准备金积累的赔款和处理方式、税收规定、各有关部门的配合、资金运用等方面。

　　总之，促进中国农业保险的发展，建立政策性和商业性相结合的农业保险制度是中国完善农业保护体系，提高中国农业的生产经营水平和国际竞争力的必要措施。虽然商业保险首先追求的是利润，但为农民、为农村、为农业服务，是和商业保险有机地统一的。农业保险立法的出发点应该是根据我国农业保险实际的发展水平考虑如何以规范化的方式更好地服务于农村、农业和农民。无论如何，我们都不能脱离其政策性保险的实质而片面追求商业性利益。反之，农业保险立法也不能违背经济规律，过度强调其政策性的一面。如果忽视甚至损害投保农民和保险机构的直接利益，立法就不可能得到真正贯彻，即使通过行政手段强制推行也难长久奏效。