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江泽民同志多次指出“创新是一个民族进步的灵魂，是国家兴旺发达的不竭动力，也是一个政党永葆生机活力的源泉”，党的十六届六中全会把构建社会主义和谐社会作为我们党和国家当前和今后一个时期一项十分重大的政治战略任务写进党的重大决议中。足以看出新一届党中央领导集体新的执政理念和全面落实科学发展观建设公平和谐社会的决心。当前中国正处于经济社会全面转型期，既是发展的黄金期，又是矛盾的凸显期，它是经济现代化和市场化与传统制度体制双重作用的结果。而城乡二元经济结构是社会经济转型期政府宏观调控面临和需要解决的最突出矛盾，是构建社会主义和谐社会的最大障碍和制度瓶径。而构建社会主义和谐社会必须要有强有力的制度作支撑，而我们现行的一些传统制度设计显然不能适应构建社会主义和谐社会的需要，必须进行国家制度再造。这就要求我们必须把工作的着力点放在国家制度建设上来，不遗余力地推进国家制度创新，把推进国家制度创新作为构建社会主义和谐社会的重中之重，否则创建和谐社会必然要流于形式。制度创新要把握两条：一是政府实行全新的宏观政策，从宏观上着力调整国民收入分配格局，政府财力资源要加大对农业和农村分配的力度；二是政府下决心着力推进制度创新，政府从制度供给方面改变现行对农村歧视的做法，为城乡社会经济和谐发展创造公平的制度环境。当然，这些改革实施起来会有难度，需要大智慧、大决心和大动作，但这些改革是全面建设小康社会和构建社会主义和谐社会所必需的，容不得犹豫和拖延。笔者提出下述对策要点：
一、破除城乡二元经济社会体制，实现城乡和谐发展
在构建社会主义和谐社会、全面建设小康社会进程中，城市离不开农村，农村也离不开城市。打破城乡二元经济社会结构，实现城乡一体化，势在必行。
第一、统筹农业与工业发展，推进农业产业化和农村工业化。一是工业要逐步反哺农业，为农业提供支持和服务。工业企业应着眼于支持和服务农业，强化品牌意识，培育名优产品,努力开发和生产先进适用的农业生产资料,通过现代流通方式为农户和农业企业提供更便利的服务.各级政府要从财政、税收、金融等方面制定优惠政策，鼓励工业通过适当方式支持农业发展。二是要发展农业产业化经营，促使农业由小生产方式转变为社会化大生产方式。从发达国家农业发展道路及其规律来看，新疆要提高劳动生产率和市场综合竞争力，必须用工业组织和生产方式不断对农业进行改造。要引导和鼓励工商资本、民间资本、境外资本等投入农业，改造农业和传统生产方式。同时，培育和扶持龙头企业，促进农产品向加工业发展，提高农产品的深加工水平。三是要整合城市工业和农村工业的发展战略，实现一体化发展。要从体制上、政策上解决城市工业和乡镇工业彼此分割、相对封闭运行的双重体系和二元结构问题。城市工业一方面要发展高新技术产业，另一方面要将劳动密集型产业向农村转移和扩散；乡镇工业要充分发挥自身优势，以劳动密集型产业为主攻方向，以农产品加工业为发展重点，积极参与农业产业化经营，直接带动农民增收。
第二，统筹城镇与农村发展，积极转移农村人口。要汲取过去城镇化滞后于工业化的教训，通过加快城镇化来转移农村富余劳动力，通过减少农民来富裕农民。引导乡镇企业向城镇集中，把一些有条件的城镇建设成为农村工业化的基地，成为农村区域经济、文化中心。同时，在教育、劳动就业、社会保障等方面制定配套政策，创造条件逐步建立城乡一体化的国民教育、劳动就业、社会保障等方面能够与城镇居民享受同等待遇，形成有利于农民进城就业和创业的良好环境。
第三，统筹城乡市场发展，合理配置城乡资源。统筹城乡经济社会发展必须遵循市场经济规律，发挥市场在资源配置中的基础性作用。要按照建立统一、开放、竞争、有序的现代市场体系的要求，加快发展和培育城乡一体化的商品市场和要素市场，建立健全城乡统一的市场网络。改变目前在生产要素的配置和使用上过多向城市倾斜的政策，从体制上、政策上创造城乡各类经济主体平等使用生产要素的环境，引导土地、资本、劳动力、技术、人才等各种生产要素在城乡之间合理流动和布局，实现资源的优化配置。充分发挥城镇的集聚和辐射功能，大力培育各种以农民为主体的专业合作经济组织，鼓励和引导城市的工商经济组织向农村延伸和发展，促进农村经济组织化程度的提高。
二、政府全面转型是实现城乡和谐发展的重中之重
一是改变公共财政支出结构，提高公共服务支出的总量与比例。强化政府公共服务职能，健全和完善公共财政体制，逐步提高公共支出在公共财政支出的比重，努力做到经济性公共服务与社会性公共服务相协调。
二是制定公共服务的最低标准，保证低收入人群能够获得最基本的公共服务。主要包括社会救助、社会保险、社会福利等内容，在保证最低社会保障、初级卫生保健、义务教育的基础上，以保护贫弱者为重点，扩大公共服务的覆盖面，从而实现使人人都享有基本公共服务的目标。
三是深化行政管理体制改革，建立符合我国特色的公共服务体制和模式。公共服务体制创新是公共服务创新的核心内容。要继续深化行政管理体制改革，创新公共服务体制。要根据不同公共服务项目的性质和特点，采取不同的供给模式，实行公共服务主体的多元化。对那些不具有规模经济特征、进入门槛比较低的公共服务项目，逐步向民营企业和民间组织开放，鼓励和支持民营企业和民间组织参与公共服务。对那些规模经济特征明显、进入门槛较高的公共服务项目，主要引入市场机制，加强公共部门内部的竞争；对仍要依靠公共部门来提供的公共服务，如教育、卫生防疫等重大项目，要加强监管，保障公正，努力降低成本，提高效率。
四是高度重视体现社会公平的公共服务制度体系，切实解决地区、城乡失衡问题。。按照民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处的总体要求，把维护社会公平放到更加突出的位置。注重加强政府履行公共服务的职责，推进城乡和地区之间公共服务的均等化，营造公平的社会环境，保障全体社会成员都能够依靠法律和制度享有接受教育、进行劳动创造、平等参与市场竞争和社会生活的正当权益。（1）积极扩大就业。就业是民生之本。要大力发展服务业、劳动密集型产业、中小企业和公益事业，创造更多的就业岗位；积极推进城乡就业一体化，增强职业技能培训，大力开展劳务输出，为进城务工人员提供就业、培训、维权“三位一体”的就业服务。（2）加大农村公共服务建设的力度，解决“三农”问题，是政府公共服务的重要内容和着眼点。要认真贯彻落实中央确定的“多予、少取、放活”的方针，从政策上、法律上、制度上、投入上采取坚决措施，增强农村公共产品供给，调整供求结构，保护农业的基础地位，保护农民的合法权益。（3）要不断增加城乡居民收入。坚持鼓励创业和推动就业相结合。健全与经济发展相适应的收入增长机制，多渠道增加城乡居民收入，积极扩大中等收入群体比重，提高低收入者收入水平；拓宽农民增收渠道，继续推进劳务输出，构建农民增收的长效机制。（4）合理调整分配关系，注重社会公平。建立社会公平保障机制，综合运用财政、信贷、就业、扶贫开发、法律援助等手段，把城乡、地区、贫富差距调控在社会可承受的范围之内；调节收入分配制度，努力缓解社会成员收入分配差距扩大的趋势，保证社会长治久安。从政策上扶助社会上的中低收入者，落实和完善促进下岗失业人员再就业的税收优惠政策，促进就业和再就业，提高中低收入者的收入水平，调整最低工资制度，健全社会保险、社会救助、社会福利和慈善事业相衔接的社会保障体系等措施，加大对高收入者的税收调节和监管力度，努力促进社会公正与和谐。5）切实解决困难群众的生产生活问题，加快建立救助协调机制。重点帮助失业职工、失地农民、拆迁居民和贫困家庭解决生产生活困难，逐步解决看病难、上学难问题。把政府救济和社会救助结合起来，倡导各类社会组织和社会成员参与慈善事业。（6）把提高人民生活水平、维护人民群众利益作为构建和谐社会的出发点和落脚点。正确处理效率与公平、先富与共富的关系，坚持提高居民收入与缩小收入差距并重，处理好不同社会阶层和群体之间的利益关系，妥善协调不同社会阶层、群体和地区之间的利益矛盾。各地要切实增强改革创新意识，积极探索与社会主义市场经济体制相适应、具有中国特色的社会管理体系。加快社会管理与控制机制建设，加强社会管理体制的创新，建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局，充分发挥城乡基层自治组织、各种行业组织、社团组织、社会中介组织以及各类群众组织的管理和自律作用，努力形成政府管理与社会调节互动互补的机制。
五是加快社会稳定机制建设。牢固树立“稳定压倒一切”的思想，确保政治大局稳定。推进“诚信中国”、“法治中国”、“平安中国”建设，促进社会和谐稳定，以稳定保和谐。加强社会信用体系建设，建立健全失信惩戒制度，改善信用环境；建立健全社会矛盾纠纷调处机制，妥善处理人民内部矛盾，最大限度地整合不同的利益群体，努力减少社会动荡。要从建设和谐社区、和谐村镇入手，加强基层和谐社会建设。要高度重视对互联网络的管理、新社会组织的管理、流动人口的管理。要按照属地管理的原则，把“社会人”管理作为社区建设的重要内容，切实管理好、服务好。要紧紧抓住为群众服务这个中心，不断增强城乡基层组织的服务功能，拓展服务领域，提高服务水平，提高社会管理和依法办事的能力。要加强基层群众性自治组织建设，提高自我管理、自我服务的能力。要重视发展新型社会组织，依法加强管理，充分发挥其积极作用。要深入研究、主动适应经济社会发展的新形势，全面贯彻落实科学发展观，加强社会管理，制定和完善经济社会运行规则，通过法律法规和政策导向，积极推进城乡统筹发展和区域协调发展，要借重经济杠杆和财政投入完善社会再分配，不断满足社会建设的需求。要开发社会管理资源。充分发挥社会团体、行业组织、中介组织、民办非企业单位和各类基金会等社会组织在提供服务、反映诉求、协调利益、规范行为、化解矛盾乃至应对危机的作用。要完善城乡基层自治组织，以增强社会进行自我管理和服务的功能。在积极培育和扶持社会组织的同时，要切实加强党和政府对社会组织的领导，依法对社会组织进行管理和规范，引导社会组织强化社会责任意识和法制观念，增强自身活力，提高社会公信度。营造良好的社会发展环境。我国西部尤其是新疆绿洲生态环境十分脆弱，经济社会发展要以大生态定位，必须始终注重生态建设，努力形成可持续发展的生态环境，实现经济建设与生态环境建设的双赢；把中国和新疆建设成为投资置业的热土、美丽和谐的家园，为构建社会主义和谐社会创造良好的社会环境。
三、推进城市化进程是解决“三农”问题促进城乡经济社会协调发展的最重要变革
城镇化是城乡结构调整的“枢纽”。城乡发展失调问题已经引起中央的高度重视,把城乡结构调整作为经济和社会关系调整的三个重点领域之一加以确认。只有淡化"城市偏向"的发展战略,按照社会主义国家工农、城乡平等的宪法精神和社会主义市场经济体制市场主体平等的要求调整、规范城乡关系,加快农业、农村发展,迅速提高农民收入,使城乡居民享有平等的经济机会和社会政治地位,才能达到城乡结构的相对协调,实现经济和社会的持续快速健康发展,并保持城乡社会相对稳定。尤其是我国西部经济社会欠发达地区,面临着实现工业化及信息化双重任务,更需要加快城镇化进程,以充分发挥城镇的积聚效应和辐射效应,推进工业化及信息化进程。实施城镇化战略有利于增加社会总需求,克服当前的通货紧缩,提高经济增长速度。城镇化进程,是农民市民化的过程,因而也是居民消费需求增长的过程。要从根本上解决“三农”问题，首先要减少农民，有效转移农村剩余劳动力，这是增加农民收入的治本之策，农民向二三产业的大量转移，既提高了转移农民的收入，改善了其生存环境，又解决了当前农村人地矛盾突出的问题，使留在土地上的农民可以规模生产，推进农业产业化，产生规模效益。目前,城镇居民人均消费需求为农民人均消费需求的3-3.5倍,如果城镇化水平不是严重滞后的话,就决不会出现今天的消费需求严重不足现象。
按照当代世界城镇化的一般趋势,当一国工业化进入中期阶段或城镇化水平达到30%左右时,随着工业化的"起飞",城镇化将开始高速发展,在大约30年甚至更短时间可使城镇化水平提高到60%左右,年均提高1个百分点上下。因此，选择合适的城镇化道路,加速城镇化进程已是一项十分紧迫的任务。目前,中央已把加速城镇化进程作为一项重要的战略任务来对待。笔者认为积极发展大城市,以带动城镇化进程,提升经济增长的速度及质量,发挥城市的积聚效应应成为我国未来城镇化道路的必然选择。考虑到我国地区差异性显著，积极发展中等城市应成为城镇化的另一个重要政策选择。我国曾一度出现“小城镇热”，并不是因为小城镇对农民有着特别的吸引力,农民不想到城市特别是大城市去生活,而是由我国“严格控制大城市规模,合理发展中等城市和小城市”,实际上是限制城市发展的政策造成的,是农民在进入城市不可能的情况下的一种退而求其次或无可奈何的选择。这同乡镇企业的“异军突起”有着共同的历史背景,是我国不合理的城乡二元经济结构挤压下的畸形产物,具有不合理性,也违背城镇化发展的一般规律。因此,不去主动弱化城乡二元结构的不合理关系,反而把发展小城镇作为城镇化发展战略选择的作法和思路是不可取的。因此,笔者认为,不宜再继续增加小城镇数量,而应把小城镇发展的注意力放在提高现有小城镇的质量上，彻底改变城镇乡村化现象。
四、大力调整宏观经济政策、改变城乡居民收入分配格局是实现城乡社会公平的治本之策
1.政府基础设施投资要向农村倾斜。
今后长期建设国债要加大对农村公共设施投资力度，重点解决农村水、电、路公共设施问题。国家财政的预算内投资也需要将农村基础设施建设作为一个投资重点，一方面改善农村生活居住和生产条件，另一方面创造大量的就业机会，直接增加农民劳务收入。力争通过政府投资力度的加大，在未来五年内使我国农村水、电、路等基础设施有一个根本的飞跃。这不仅有助于改变新疆农村落后面貌，而且是扩大内需和拉动经济增长的一个重要方面。
2.完善财政支持农业政策。
我国的国情决定了政府始终是农业投入的重要渠道，而财政对农业的支出则是政府支农的主要手段。因此，强化政府支农职能作用，完善财政支农政策手段，首当其冲的就是要增加财政对农业的投入，这是促进农业生产稳定发展的必要条件。近年来国家财政的农业投入虽保持了稳定增长的态势，但与农业发展的资金需求相比却是相距甚远。考虑到我国农业生产条件落后的状况以及加入WTO对农业的冲击，今后农业财政支持政策的一个基本取向是：采取有效措施，逐步提高财政支农支出比重，力争在“十一五”期末将这一比重由现在的10%提高到15%。建议国家财政从每年新增财力分配中切出25%的份额用于农业，这是强化农业投入的一条重要措施。建议尽快出台农业投资法，将各级政府支农行为纳入法律规范，既要明确各级政府的支农职责，也要对其农业投入的数量界限做出规定，改变农业投资中的随意行为，强化政府投资主体的导向功能。
明确农业财政支持的方向和重点至关重要。今后财政支农政策面临的主要任务是，要按照WTO规定要求，针对新疆农业发展后劲严重不足的现实矛盾和薄弱环节，着力强化政府财政对农业的支持力度，这是关系到农业长期可持续发展的一个重大问题。一是加大农业基础设施建设投入，包括水利设施、农业生态环境、国土整治等。二是支持农业结构调整。发展有竞争优势的农产品，做强做大畜牧业和林果业，促进农产品加工转化增值。搞好产前、产中、产后服务，建立覆盖全区城乡、连接国内外市场的农产品信息网络营销组织。四是调整农产品补贴政策，变间补为直补，将财政补贴资金用于农业生产环节，改善农业生产条件，增强农业发展后劲。通过建立农业灾害补助制度、农产品市场风险补助制度、农村困难群体粮食补助制度、特殊困难农民生产补助制度等，从而为降低农民的损失，增加农民收入提供制度保障。
3.调整农村基础教育投入的分配政策。
我国基础教育长期以来实行“地方负责、分级管理”的方针，这在一定时期内，对于调动地方特别是基层政府积极性，开拓资金来源渠道，促进基础教育发展，发挥了一些积极作用。问题是，作为基础教育大头的农村基础教育，其发展任务及资金投入职责主要落在了县、乡、村基层,与其所具有的财政能力极不匹配。就中央和自治区级来讲，其财政教育投入分配,主体部分用在了高等教育，极少或很少用于支持基础教育。由此造成的后果是，农村基础教育发展滞后，欠账较多，成为当前我国整个教育领域最为薄弱的环节。
为了加速农村基础教育发展，当前乃至今后一个时期，最为紧迫的任务是，必须强化中央支持基础教育的职责和投入力度，真正将基础教育发展特别是农村基础教育发展摆在国家自治区财政分配的重要位置。基础教育属于公共产品，应该纳入财政供给范围。基础教育这种公共产品，不仅与地方财政存在密切关系，而且与中央财政也存在密切关系，中央在促进区域间公共产品均等化、提高国家公共产品服务和质量方面，扮演着十分重要的角色，具有不可推卸的职责。
需着力调整中央和自治区教育投入结构，进一步加大中央和自治区级整体基础教育投入比重，改变现行重高等教育、轻基础教育的不合理状况。“十一五”期间中央和自治区级在每年新增的教育投入总量中，拿出至少一半左右的资金用于基础教育。
当然，从我国国情分析，无论是现在还是将来，县级都是农村基础教育投入的重要力量。中央将农村中小学教师工资的管理由乡镇上收到县，这一政策规定是完全正确的，表明中央、自治区对农村基础教育的重视，同时也加重了县级的责任。今后为了有效发挥县级支持农村基础教育的作用，需要着力推进县级公共支出改革，进一步调整和优化县级财政支出结构，从而提高县级支持农村基础教育的能力和保障程度。
4.明确农村金融发展的政策取向。
改革开放以来，虽然农村金融取得了很大发展，但不容否认的是，农村金融政策也出现了重大偏差，主要表现在：农村信贷资金严重外流，农村金融需求不能得到满足，农业和农村发展中的资金日益短缺。因此，必须研究和调整农村金融发展的政策取向，尽快深化农村金融体制改革。
要通过改革和政策调整，建立真正为“三农”服务的农村金融服务体系。为此，要调整农业银行改革思路，强化其对农业和农村经济的支持力度，主要体现在为农业产业化、乡镇企业、城乡经济一体化发展方面提供信贷支持，以解决农业产业化发展中的资金需求和农村中小企业融资难以及中小城镇建设资金短缺等问题。
要使农村信用社成为最基层直接面向农民和农业的金融服务组织。这是解决农业信贷难、打击农村高利贷的关键。建议全面推行农户小额信用贷款，简化贷款手续，方便农民借款，使农户种养业贷款需求基本得到解决；要积极配合农业产业结构调整,有选择地支持高科技农业、高附加值农产品和出口创汇农业，支持农民扩大种养业规模，提高专业化水平；要积极创新信贷业务，发展农民子女教育、住房、农村交通运输、生活大件消费品等消费性贷款。
5.进一步加大农村反贫困的政策支持力度。
今后农村反贫困的任务仍然十分艰巨，全国约有1亿农民人均收入在1000元以下，国家、自治区需要进一步加大对农村反贫困的政策支持力度，以逐步降低贫困率，使农村贫困人口尽快脱贫，分享国家改革和发展的成果。我国现在正处于经济转型时期,政府反贫困职能定位既要体现政府的公共职能，同时又要促进贫困地区和贫困人口的市场化进程。笔者认为今后对农村的扶贫在更大程度应该是一种智力上的扶贫，输血不如造血，国家六部委制订全国农民的培训规划，对拟向非农产业和城镇转移的5000万农村劳动力开展引导性培训，对已进入非农产业就业的2亿多农民的开展岗位培训，无疑是一个治本之良策。
6.统一城乡税制。坚持城乡二元税制无法彻底解决城乡居民收入分配差距过大这一现实，也不利于农业产业化的发展。农业是弱质产业，综观世界各国税收制度。世界上绝大多数国家采取的是工业与农业一套税制的做法，基本上不单独设立向农业和农民的税种。许多国家不仅不对农业征税而且对本国农业提供了很高的支持。美、日等国家财政直接补贴农业，日本农业生产者收入总额中有60%的来自政府补贴。我国在减免农业税的基础上，国家财政还要直接补贴农业，以彻底改变“以农补工”竭泽而渔的做法，由工业反哺农业，要真正减轻农民负担，从税制角度来说，就必须废除专门对农民征收的各种农业税收和乡统筹、教育集资等农村税费制度，把企业和个人的农业生产经营活动分别纳入增值税和所得税征收范围，通过增值税向农产品的延伸和个人所得税向农民的扩展来统一城乡税制，形成全国统一、城乡一体化、法制规范的现代税制。这为减轻农民负担和缩小城乡农民收入分配差距提供了制度保障，不但可以理顺乡镇政府与农民之间的分配关系，而且也理顺了中央政府与农民之间的分配关系、城乡居民之间的分配关系。有利于提高税收效率，减少税收成本，优化税制，使农民作为纳税人取得与其他社会成员同等的地位和待遇。
五、推进国家制度创新，搭建城乡居民自由流动迁徙的制度平台和公平合理的人文环境是构建城乡和谐社会最重要的制度支撑
1.加快土地流转制度的创新，促进土地流动，实现土地资源优化配置。土地承包制使土地的转让受到了束缚与限制，土地分散在千家万户，不适于规模化经营，是实现农业产业化的主要障碍。应进一步完善土地承包责任制，通过市场机制采取多种形式实现土地使用权自内有偿转让，使土地向种养大户和农业产业化龙头企业集中，形成成片集中的合理经营规模，农民可以外享有土地收益，同时也为工商资本进入农业创造前提条件。20世纪80年代后期以来。农户自发的土地流转率已达到1—3％之间，东部沿海地区和一些城市郊区的比例更高。地方政府和基层组织积极介入农地转让，采取的方式有反租倒包、土地股份制等。但在实际操作中也出现了不少问题。如级差地租落入地方政府和基层组织手中等。为了积极稳妥地推行土地使用权的流转，必须处理好这些问题，保证农民的利益和主体地位，规范地方政府和基层组织行为。
2.建立农村剩余劳动力有效流动和转移的新型制度框架。
改革开放20多年来，随着市场经济体制的逐步确立，对农民就业和流动的某些束缚被解除。但是，在改革城乡分割制度方面仍没有迈开实质性步伐，进城后打工农民在就业、公共服务等方面仍受到各种歧视性待遇，这在相当程度上限制了农村剩余劳动力的流动和向外转移。因此，必须尽快推进制度创新，消除对农民进城打工的歧视性规定，促进农村剩余劳动力的合理流动。首先要取消对农村劳动力进入城镇就业的不合理限制。当前农村劳动力进入城镇就业仍受到很多不合理限制。一些大中城市为了保证城市居民就业，限制农民进入的行业和工种。农民外出就业要办理名目繁多的证件，面向外出打工农民的收费也过多、过滥。一些地方存在简单粗暴地清退进城务工农民的做法。现在许多城市面临就业压力，对进城农民工进行适当管理是必要的，但也要城乡兼顾，控制适度，管理得当。目前的一些做法既不符合市场经济的公平竞争原则，也没有真正起到引导农民有序流动的作用。为此，要进一步完善和规范政府对劳动力市场的管理，清理各地区制定的对农民进城务工的不合理限制政策和乱收费，改变重收费、轻服务的做法。要坚决纠正简单粗暴清退农民工的做法。其次，允许农民自由进城。这样有利于解决城乡居民两种身份、就业和待遇不平等的问题，有利于城乡经济的发展。
3.建立覆盖城乡的社会保障体制是统筹城乡经济社会关系解决“三农”问题的核心制度。社会保障体制在城镇中已基本确立，但在广大农村,如果说承包制是目前体现效率原则的核心制度,那么,除社会救济和传统的土地保障外,体现公平原则的农村社会保障制度还基本没有建立起来。应该说市场经济的发展起始于农村,承包制的实行使农户成为最早的经营主体,粮食购销体制的改革使农村最早形成市场经济的经营环境。但受发展制约，农村在社会主义市场经济体制的建立上又明显滞后于城镇。突出表现在承包制这一农村基本经营制度成功建立起来后,除承包期延长外,农村在制度建设上再没有取得实质性的进展和突破。特别是以农村社会养老保险制度为重点的社会保障制度的建设滞后,严重制约了其他制度成功变革的空间。改革的历史经验表明,社会保障制度是促进市场经济发展的核心制度,完善的社会保障制度对市场经济的运行与发展起着重要的促进作用。因此,农村社会保障制度这-核心制度条件的缺失,必然使农村劳动力、土地等要素的市场化进程面临一系列深层制度约束,必然使市场配置资源的基础性作用难以发挥;必然使全面建立和完善农村社会主义市场经济体制努力的成效不尽如人意。这也是农民虽然早已成为市场经济主体,应该必然发生的土地经营权流转、经营规模的扩大、市场组织的发育、农业产业化的发展等经济进程,长期没有达到预期程度的重要制度原因，这也是“三农”问题越来越严重的深刻根源。甚至有人认为,承包制到目前为止还只是农村的一种“边际革命”(14)。可见,农村社会保障制度建设的滞后,已经使承包制取得的辉煌的制度性成果大打折扣,这也决定了农村社会保障制度的建设是继承包制后完善农村市场经济体制最重要的制度建设。加快农村社会养老保险制度建设,是解决好农村市场经济体制和现代化建设的基础性、关键性问题，是完善农村社会主义市场经济体制的最佳突破口,是从根本上破解“三农问题”的制度前提，它开辟了同时解决农村社会养老与社会稳定问题的现实途径。这既是改革的内在规律,也是市场经济的内在要求。要真正解决“三农问题”,必须以农村社会养老保险制度为重点的社会保障制度取代传统的土地保障,通过社会保障制度的建设,将国家和社会的控制和稳定机制延伸到社会成员的家庭和个人生活中去，在更高的起点上为农业和农村现代化以致整个现代化构筑起更坚固、更平滑的制度平台。其对改革和发展的意义甚至可以说绝不亚于承包制的推行。要建立覆盖近8亿农民的农村社会保障制度，必须进行制度创新，走以实物换保障的独特道路。实物换保障是农民以农产品、股权、土地经营权等实物形式的资产缴纳保险金为主,国家给予一定优惠和照顾的新型社会养老保险制度实施方式。在制度设计上,立足于盘活农民手中市场化程度不高或难以市场化的存量资产,通过实物资产的货币化转换,变潜在社会保障资源为现实社会保障资源,以弥补农民货币收入偏低保险费不足所可能形成的资金缺口。我国不是没有城镇化,农民不是不能自由流动,而是缺乏最大限度流动的内在机制和制度保证。事实上,许多非农化职工早已不从事直接的农业生产,主要的经济来源也是非农化收入,他们完全可以在城镇生存和发展，其面临的主要问题是就业不稳定和社会保障不完善，而一旦将他们纳入城镇社会保障体系,就业不稳定等市场风险就可以化解,其保留一份土地作为避风港的理由就不复存在，他们就会成为扩大内需的重要力量。相反,若他们不能被纳入城镇社会保障体系,他们就不能最终完成城镇化进程,就不能彻底脱离土地,规模经营就难以有效启动,经济社会发展就难以进入良性循环。由此可见,打破这样一种格局,破解社会保障面临的资源约束,不仅是建立农村社会养老保险制度的需要,也是加快城镇化,扩大内需,实现经济良性循环的战略需要。从今后一个时期看，在建立进城农民和转移到二、三产业的农民的社会保障制度的同时，最紧迫的是需要推进农村社会养老保障事业。农村人口比重和农村老年人口比重都相当高，而且受生产力发展水平的制约，因此，建立农村社会养老体系是一个极为迫切的任务。另一项任务是建立新型的农村合作医疗制度。新型的农村合作医疗是以农村居民为对象，实行国家、集体与个人共同筹集医疗卫生费用基金，按一定比例补偿农民的医药及预防保健费支出的农村医疗保健制度。合作医疗基金筹资水平，既要考虑本地社会经济状况和农民的承受能力，又要考虑合作医疗的保障水平，具有一定的抗风险能力，以满足农民的基本医疗预防保健需求为宜。农民个人筹集的数额，应坚持适度的原则，与农民协商确定。
4.打破城乡二元分割的户籍壁垒是协调我国城乡经济社会关系促进人的全面发展的根本性制度。
作为国家重要的行政管理手段，现行户籍制度在计划经济时期逐渐发展成为隔绝城乡、集多种功能于一体的最重要的制度。由于其与城镇就业制度、社会保障制度等紧密相连的，成为制约我国城乡经济社会发展的最大制度壁垒，这种制度在体制转型和结构调整以及新观念、新知识、新技术所带来的剧烈震荡和深刻变革条件下，虽然已经向恢复其本来功能的方向发展，但其表现出的种种弊端也反映了户籍制度的改革滞后于实践的发展。这既不适应社会主义市场经济的发展。目前现行的户籍管理制度，依然用行政手段对农村人口进城和从小城市迁入大城市进行严格控制，对城乡一体化市场经济体制的形成和发展构成巨大的阻碍。
同时也阻碍、延缓了我国城镇化进程。城镇化严重滞后于经济社会发展的事实说明，城镇化滞后固然受发展制约，但更主要是受制度的制约，制度建设滞后是导致城镇化水平偏低世界平均水平6个百分点的直接原因，也是我国经济社会发展走出困境面临的最大困难。因为这些非农化人口虽然一年大部分时间在城镇工作和生活或从事非农化产业，但“根”在农村，其消费方式难以改变，消费结构也难以升级，其生活方式并没有城镇化，严重影响了城镇化进程。这一事实也昭示，我国城镇化一直是在体制和政策存在重大缺陷的环境下推进的，一直没有完全摆脱计划经济体制的影响，市场在城镇化资源配置中的基础性作用一直难以得到充分发挥。
如果不动这一根本性制度，别的制度改革就无从谈起。因此，其改革应依据经济社会的发展，与其他制度的改革创新同步推进，甚至先行一步。这就要求我们必须把解决农民问题放在首位，户籍改革的重点和核心内容应该是农民的城镇化，首先是现有农村剩余劳动力和人口的城镇化。在我国“十一五”规划中，提高农民收入事实上成为解决“三农问题”的首要战略目标。但要富裕农民，首先就得减少农民，改变城镇化滞后于工业化的现状，使人口城镇化与工业和经济发展协调同步进行。要通过户籍制度改革彻底改变户口的二元结构，取消户口歧视，使每一个中国公民在户口登记制度面前一律平等，不因性别、年龄、职业、教育程度、居住地点等而有所不同。户口登记一律按新疆居民登记，农民只是一种职业上的称谓，而不是身份的象征。目前，小城镇户籍制度改革已全面推开，江苏、浙江、湖南、福建、山东、广东及深圳等省市已全部取消城乡户口区别，统一实行居民户口，上海、北京、天津等大城市户籍制度改革也有了较大的动作，实行了户籍向人才倾斜政策。乌鲁木齐市为消灭“城中村”现象，将8万农民一次性转为城镇户口。事实表明，放开户口后并没有产生消极影响。笔者认为我国大刀阔斧地进行户籍改革实行统一的中国居民户口的时机已经成熟。
在改革户籍制度的同时，剥离户籍制度的其他管理功能，取消城镇居民凭借城镇户口享受在就业、教育、住房、社会保障等方面的优先权，政府不再对城镇人口实行“包下来”的政策，转而实行准入制度。只要具备相应条件，就可以享受相应的待遇，农村居民与城镇居民的差异是居住地的差异，他们的公民身份、人格地位，在社会公共物品面前，在市场经济运作机制中是平等无差异的。
户籍制度改革要以最终实现在我国的迁徙自由和居住自由为目标，其中实现农民在城镇化方面的自由是需要解决的主要矛盾。对目前户籍制度不承认的事实上的城镇常住人口，城镇应无条件的接纳，允许其落户定居，并为最终实现公民享有迁移自由和居住自由的良好人文环境创造制度平台。城乡二元的户籍制度改革应随着城乡二元经济结构的改变而走向户籍一元化。无论从哪个角度看，城乡在户籍制度方面的一元化都是符合人的全面发展需要的，也是使所有达到入学年龄的儿童和青少年，所有达到就业年龄的劳动力学习、就业、生活上处于平等地位的制度保证。
作者单位:新疆自治区政府办公厅
(830041乌鲁木齐市中山路2号 )
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