一、粮食行政管理现状

　　(一)思想观念不适应

　　受过去计划经济管理观念的影响，内江市有的粮食行政管理部门仍习惯于用行政审批和计划分配等驾轻就熟的方式管理粮食大流通，对使用经济的、法律的管理手段存在畏难情绪；有的行政管理人员对现行粮食流通政策的认识存在盲区、误区，认为粮食工作没什么可管了，在粮食流通市场放开之初无所事事，缺乏开拓创新精神，在思想上存在懈怠情绪；由于粮食政策宣传的局限性，许多个体粮食经营户对粮食流通政策不够了解；认识也不到位，不愿被管，有的还不服管。

　　(二)粮食管理机构不适应

　　由于体制的原因，内江市五个县、区粮食局已退出政府序列，均改为了事业单位，虽然其工作人员已在当地法制部门办理了《行政执法证)或(行政执法监督证》，但粮食局均未得到当地政府关于行政执法主体资格的书面授权，行政管理职能偏离了宏观经济管理；市粮食局虽具有行政执法主体资格，但现有编制人员数满足不了全面开展行政执法工作的需要，局机关未能设立专门的执法科室。

　　(三)队伍结构不合理

　　内江市各县、区粮食行政管理部门的工作人员普遍老龄化，文化层次不等，尤其缺乏法律专业知识，形成了年龄结构和知识结构的断层，驾驭市场化程度越来越高的粮食购销市场的能力有限，应变能力不足，给建立专业执法队伍带采了影响。

　　(四)行政管理职能分散

　　粮食流通、粮食安全、粮食市场管理等职能主要由粮食局负责，但在实际工作中，粮食行政管理权却被分设在国家发改委和农业、工商、粮食、财政、农发行、卫生、质监等多个部门，粮食部门不具备独立的行政执法权，这就要求各个部门步调一致，形成合力。但由于各部门职能不同，工作重点不同，难免在工作中夹杂过多的部门利益，造成调控措施不协调，而这是粮食部门无力协调和理顺的，调控不力，粮食流通不畅，政策逆向调节时有发生。

　　二、粮食行政管理部门职能转变的原则

　　(一)强化政府对社会粮食流通的宏观调控职能

　　内江市目前粮食产需虽基本平衡，但鉴于粮食商品的特殊性，一旦发生自然灾害、突发事件或供求矛盾突出时，仅仅靠市场机制发挥调节作用是不能保证粮食市场稳定的，势必会危及社会政治稳定和国家经济安全。因而，粮食生产和流通既要遵循商品经济规律，还必须依靠政府的支持和保护，强化政府对社会粮食流通的宏观调控职能，掌握地方粮食储备，保障粮食安全。

　　(二)弱化粮食行政管理部门管理微观经济活动的职能

　　计划经济时期，计划的纽带将粮食局与粮食企业紧紧地捆在一起，粮食行政管理部门既是“裁判员”，又是“运动员”，国有粮食企业则承担着行政职能，完全依赖政府和政策生存。粮食市场全面放开后，国有粮食企业和其它经济成分的粮食经营业主同台竞技、公平竞争，这就要求粮食行政管理部门必须彻底实现政企分开，引入市场机制，在市场能有效配置粮食资源的地方，弱化行政干预，归还企业自主经营、自我发展的权利，指导他们建立现代  企业制度，使其真正成为粮食流通市场的主体，实现自身的价值回归。

　　(三)将行业自律管理的社会职能转移给粮食行业协会

　　粮食行政管理部门虽然对粮食流通有行业指导的职责，但在实际操作中，若对诸如协调性、技术性、事务性的事情大包大揽，不但管不好也管不了。为此，大力扶持粮食行业协会这一社会中介机构，使其充分发挥自我监督、自我服务的职能，既促进粮食流通，沟通粮食信息，又是政府与企业之间的桥梁和纽带，体现本行业的全局利益，能有效地促进本地粮食经济的发展。

　　三、粮食行政管理部门定位建议

　　(一)粮食行政管理部门角色定位

　　(1)在履行粮食宏观调控职能上是国家粮食宏观调控政策的执行者；

　　(2)在实施市场监管，规范粮食流通市场秩序上是有关粮食流通的法律、法规、政策和各项规章制度执行情况的监督者；

　　(3)在粮食生产、粮食流通、粮食消费领域的协调指导上，粮食行政管理部门则是服务者。

　　(二)粮食行政管理部门职能定位

　　(1)对辖区内的粮食进行宏观调控，保障粮食安全。一是抓好粮食收购，掌握粮源，当市价高于最低收购价时，指导国有粮食企业随行就市积极收购，发挥市场主渠道作用；当市价低于最低收购价时，按程序及时启动最低收购价预案并监督执行，切实保护种粮农民利益。二是建立合理的粮食储备，为保证市场供应打好物质基础。在完成中央粮食储备体系的同时，按照国务院确定的粮食安全储备标准的要求，建立必要的市、县级储备，并遵照储备粮管理制度的要求落实好储备粮的收储与轮换，利用市、县级储备粮的吞吐，调剂全市粮食余缺，稳定粮食市场和应付局部灾害及突发事件等。为确保地方储备粮能“存得下、储得好、调得动、用得上”，还要加快地方储备粮库的建设，逐步建成分级管理、集中存放的地方储备粮管理体系。三是内江市作为粮食主产区，粮食行政管理部门要为内江市与粮食主销区建立长期稳定的粮食购销关系提供政策和信息平台，支持组建产销一体化的粮食经营企业，协调有关部门研究制定粮食生产中长期发展规划，调整产业结构，发展订单农业，推进粮食产业化经营。四是建立有效的粮食供应应急机制和价格预警机制，落实好国家应对突发事件的粮食应急预案，建立粮食安全应急网络，保障城镇居民、军队、灾区、缺粮和贫困地区以及国家重点建设项目的粮食供应。五是搞好全市粮食总量平衡和余缺调剂，负责对辖区内的社会粮食流通进行统计和抽样调查，收集上报本地区粮食供求总量平衡情况和价格信息，引导粮食生产和流通。

　　(2)对辖区内社会粮食流通实施监管，规范粮食市场秩序。一是按照《粮食流通管理条例》的要求，把好市场准人关，对提出书面申请并具备从事粮食收购活动三个基本条件的粮食经营户进行行政审批，发放《粮食收购资格证》；对不符合条件的粮食经营主体，则要限制或取缔其粮食收购经营资格，规范粮食经营主体的行为，防止市场短期行为和不正当竞争的出现。二是按要求对辖区内的粮食收购、销售、储存、运输、加工等经营活动进行行政执法检查，包括认真开展粮食收购资格审查和收购市场监管，打击无证经营、扰乱粮食市场秩序的行为；检查粮食经营者的粮食库存量及质量，收购、储存活动中的粮食质量以及原粮卫生；检查粮食仓储设施、运输工具、设备是否符合国家技术规范；检查国家粮食流通统计制度、国家粮食质量标准、国家政策性用粮购销活动的执行情况；监督市场粮油质量和陈化粮的销售处理情况；查阅粮食经营者经营台帐建立情况及数据的真实性等。三是配合工商、质监、卫生、物价等部门，对粮食流通市场进行联合检查与整治，对种类扰乱粮食流通秩序的违法、违规行为实施处罚，确保粮食流通市场活而不乱。

　　(3)为辖区内的粮食生产、流通、消费活动提供全方位服务。一是为粮食生产搞好服务。充分利用粮食流通环节对粮食生产的导向作用，通过粮食购销活动向粮食生产领域反馈市场供求、价格等信息，协调农业部门搞好粮食种植结构调整，引导粮农种植优质、高产粮油，助农增收。二是为粮食流通领域搞好服务。(粮食流通管理条例)赋予粮食行政管理部门的重要职责之一就是依法服务市场、服务企业。积极培育地方粮食批发市场，建立健全粮食市场体系，提高粮食的安全性；通过政府粮食网站、新闻媒介、宣传资料等向多元化的粮食市场主体提供公共政策和粮食政策、咨询、行业信息等，为企业改制、技改等提供支持和协调服务，指导国有粮食企业提升自身竞争力，因“有为”而“有位”。三是为粮食消费者搞好服务。向广大消费者宜传有关粮食的政策法规，把好市场粮油质量关，让群众吃上放心粮油。

　　四、对策建议

　　(一)更新观念，转变管理方式

　　粮食行政管理部门首先要彻底摒弃计划经济时期的旧观念，树立起大粮食、大市场、大流通的新观念，增强粮食跨越式发展意识和行政管理的服务意识。勇于创新，积极学习借鉴各地粮改的先进经验，取长补短，使管理思维紧跟时代发展脉博，正确引导粮食消费。要变过去的直接行政干预为行业指导和服务，从粮食经营者的队伍中奋力抽身，努力为多元化的粮食市场主体营造公平竞争的外部环境。

　　(二)加强执法队伍建设

　　一是建议地方政府应按照《内江市人民政府办公室关于印发内江市粮食流通监督检查实施细则(试行)的通知》要求，尽早恢复五县(区)粮食局的行政性质或予以书面授权，明确县(区)粮食局的行政执法主体资格，方便其履行粮食主管部门的职责。

　　二是建议根据管理职能的调整和工作重心的变化，对机关内部的机构处室作相应调整，设置专门的行政执法监督科室和执法队伍，并保持上下级的协调一致，如省局成立执法总队，市局相应成立执法支队，县(区)局则成立执法大队。三是在各县(区)粮食局及市粮食局执法人员和专职统计人员严重不足的情况下，建议增加单位编制，或挖掘内部潜力、或向社会选聘精兵强将充实执法队伍，保证执法工作的顺利开展。四是要强化行政执法人员培训，不断提高其职业道德修养和法律知识水平，在工作中做到有法必依、执法必严、违法必究。五是积极争取政府和财政的支持，尽早解决粮食行政执法工作经费，添置必要的工作设备，为粮食行政执法提供物质保证。

　　(三)加快地方粮食立法

　　依法治粮，首先要有法可依。《中央储备粮管理条例)、<粮食流通管理条例)、《粮食流通监督检查暂行办法)、(粮食收购资格审核管理暂行办法)、《粮食流通统计制度)等法规制度的相继出台，使我国粮食法规体系建设不断完善，也加快了粮食行政执法工作进程。但我们应该看到，要依靠法律对地方粮食流通进行规范管理，地方的配套规章还很不健全，研究制定一套较为完整的地方规章制度的任务还很重。比如，地方储备粮建立后的《内江市地方储备粮管理制度》、《粮食产品质量及卫生标准》、《行政执法监督制度》，以及有关如何加强粮食流通市场监管的制度，有关粮食预警应急机制的实施办法等都需要通过立法来加以规范。

　　(作者：陈泯伀  谢剑秋 单位：四川省内江市粮食局)