来源管理和支出管理是粮食风险基金管理的核心内容。随着粮食风险基金支出范围的变化，规模总量缺口和地区间不平衡这两大来源管理问题日益凸现。为此，云南省率先对辖内各州市的粮食风险基金规模进行了新一轮调整。本文分析了云南省粮食风险基金规模调整的效果和问题，提出了措施建议。

 

一、规模调整情况

 

云南省从2006年3月份开始开展新一轮粮食风险基金规模调整，全省16个州市现已基本完成调整。

 

从调整原则看，在继续坚持粮食行政首长分级负责制的基础上，采取“大稳定、小调整”的原则，即：全省总规模不变和地方配套资金不减少；调整省级与州级之间、州级与州级之间的规模。

 

从调整内容看，一是明确从2005年起，对种粮农民的粮食直补资金全部由省级承担；二是从2006年起，适当调整各地粮食风险基金规模和省对各地的补助款，增加省级规模。

 

从调整依据看，以地方储备粮食利费补贴和1998年6月以后新发生的政策性粮食财务挂账利息为主进行测算调整，适当考虑各地粮食风险基金结余情况及地方财政收支情况。

 

从调整后使用范围看，一是确保直补资金；二是用于省政府确定的地方储备规模内的利费补贴；三是用于1998年6月以后从粮食企业剥离的政策性粮食财务挂账的利息补贴。仍有结余的，可用于解决粮食财务挂账和适当补助国有粮食购销企业分流安置富余人员所需经费。

 

二、规模调整效果

 

一是解决了来源与运用不匹配的问题。原有粮食风险基金规模数主要依据地方储备粮和超储粮补贴为基数进行测算分配，与当前粮食风险基金主要用于直补资金、地方储备粮和各项政策性挂账补贴资金不相匹配，缺口问题凸现。云南省在1999年超储补贴需求量最高时全年需资金1亿元左右，而当前在未考虑政策性本金消化的条件下，直补资金和挂账利息补贴全年约需资金1.6亿元，出现缺口0.6亿元。本次规模调整基本达到来源与运用的匹配。

 

二是基本解决了州县粮食风险基金摆布不平衡的问题。近几年来，云南省粮食风险基金规模从总量上看有结余，但辖内各州县尤其是县级财政之间粮食风险基金规模摆布不平衡，较多县级财政粮食风险基金规模紧张。据2005年测算，全省16个州市127个县中有61个县（占48.03%）当年粮食风险基金规模不能满足各项补贴需求，其中47个县（占37%）还不能满足其应承担的县级储备粮油利费补贴以及各项政策性挂账利息补贴等常规性补贴的足额拨补。本次规模调整在一定程度上缓解了州县不平衡的问题。

 

三是缓解了直补县的规模需求压力。云南省从2004年开始直补试点，直补资金由省与州县六四分摊。由于州县承担的40%往往由直补县承担大部分，很大程度上影响了20个试点县其余补贴的正常拨付。本次规模调整，取消了省、州、县分级承担的方式，由省级统一集中拨付，缓解了直补县的规模需求。

 

但在规模调整中，显现出调整政策执行的差异问题和超计划储备粮利费补贴的来源问题。

 

一是在16个州市中，10个州市基本按省级调整方案实施，其余有3个州市采取“在基本保持原状的基础上，仅对省级调增或调减部分进行调整，或留于州市级进行统筹或逐县分配”的方案，3个州市采取“仅以挂账利息补贴为主，不考虑储备补贴”的方案。调整政策执行的不彻底导致5个州市依然存在规模缺口，各项补贴的来源存在隐忧。

 

二是本次调整中，州县粮食风险基金的列支州县储备补贴是以省政府确定的州县储备计划3亿公斤的计划数为基础，超计划数不在考虑范围。从9月份统计情况看，云南省州县储备实际拥有量为5.84亿公斤，超出计划规模数2.84亿公斤。本次规模调整未能解决超计划储备补贴的来源问题。
 

三、需关注几个问题

 

（一）粮食风险基金的总量缺口难以解决。1999年到2006年期间，中央核定各省的最低规模保持不变，而粮食风险基金的用途几乎每年发生变化，规模调整大大滞后于使用范围的调整，来源和支出不匹配的问题将长期存在。云南省全年粮食风险基金的需求约为3.5亿元，中央核定规模仅3.1亿元，规模缺口为0.4亿元。此次规模调整主要依据“总量不变，结构调整”的原则，进行“调增或调减省级补助，保持州市原有规模”，意在解决各州市之间结构不平衡的问题。按照目前省级或州县级财政的财力，要单独依靠地方财政通过增加预算来解决总量缺口，难度相当大。同时，总量的不足，在一定程度上又使省级财政无法依据各州市的实际需求进行规模分配，只能在总盘子内参照类似储备计划等指标进行账面分配。

 

（二）配套政策的不落实制约着规模调整的顺利开展。明确而又可操作的测算依据有助于规模调整的开展和效能发挥。在本轮规模调整主要依据的确定中，政策性挂账剥离数因刚完成各级相关部门的清理、认定、批复和剥离，数据明确而统一，可以层层落实到县。但省级财政测算依据的州县储备计划为省政府1998年下达的计划，大部分州市并未严格按计划数执行，测算数据无法具体落实到县级，使州市在核定规模时或考虑实际储备量或干脆不予考虑（仅有三个州市在调整规模时重新核定了储备计划）。由于测算标准缺乏可操作性，无论从规模额度还是政策运用上，都影响了规模调整作用的充分发挥。

 

（三）粮食风险基金的合理合规拨付使用影响着规模调整的效果。粮食风险基金的来源管理和支出管理相互制衡，来源的不足必然导致支出的缺口，而支出的流失又将加剧来源的不足。本轮规模调整的宗旨是确保地方储备补贴和挂账利息补贴来源的充足，但粮食风险基金使用范围中，还存在如国有粮食购销企业分流人员补助等需求，这类补贴是通过下达指标由基层财政具体拨付，需在有上级财政核定额度和有结余的前提下拨补，但在基层财政拨补管理中，粮食风险基金补贴拨补的顺序性意识并不强，使这类资金同其他补贴混合使用。这样，规模的不合理使用必然挤占正常资金的需求，通过规模调整达到的局部平衡又将被打破。

 

四、措施建议

 

（一）从上而下，重新调整中央与省级粮食风险基金规模是彻底解决粮食风险基金缺口的根本。建议由财政部依据各省的直补规模、地方储备数量、各项政策性挂账数量，在充分测算各地粮食风险基金当年实际需求并略有结余、有计划消化挂账本金的情况下，重新核定粮食风险基金包干总规模，并适当调整中央与省级的配比比例（建议由目前的1：1.5调为1：1）。各省以此为契机，重新调整辖内各州市之间的规模分配。云南省要进一步加强对各州市规模调整工作的监测和指导，督促部分地区改变现有与省级方案不符的方式。各级财政部门要结合粮食风险基金使用范围的改变，综合考虑各方面因素，建立起定期或不定期、全面或局部调整相结合的动态管理机制，才能真正解决缺口问题。

 

（二）严格的专户拨补管理是粮食风险基金规模调整的保障。一是各级财政部门要严格专户拨付管理，认真落实各项补贴政策，坚持合规有序地使用粮食风险基金，突出对从粮食风险基金中列支的国有粮食企业分流人员补助资金和直补工作经费的限额管理，杜绝专户资金的超范围和逆顺序拨付。同时，在粮食风险基金等专项资金拨付的足额性和合规性方面，建议财政系统加大监督和检查力度，引入外部监管者如财监办，在扩大来源的前提下，把好支出关。二是充分发挥农发行在粮食政策性补贴管理中的积极作用。国务院赋予了农发行对专户资金的监管职能，农发行多年来与财政部门建立的良好协作关系和在农村经济建设中的重要性又使其具有参与补贴管理工作的有利条件。

 

（三）努力解决遗留问题是粮食风险基金规模调整的补充。规模调整后，如何确保超计划储备补贴的足额拨付是省财政补贴管理工作的重点。建议从三个层面去解决：第一层面，按照分级负责的原则，各级行应督促同级财政部门尽快将超计划补贴纳入预算，不得用粮食风险基金列支。若有新发放的超计划储备贷款，还应重点关注其补贴的来源。第二层面，对于粮食风险基金有结余的州县，在足额拨付其他正常补贴的基础上，应报请省级财政批准后，利用结余资金列支这部分补贴。第三层面，对于没有结余同时单独列入预算确有困难的州县，应尽快向省级财政反映缺口情况，积极争取省级财政的资金支持。