| 对中国深化粮改的前瞻 |
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作者：丁声俊 文章来源：internet 点击数： 更新时间：2004-12-19 9:28:02  |
国务院今年制定和颁布的《关于进一步深化粮食流通体制改革的意见》(国发[2004]17号文件，以下简称《意见》)，以科学发展观为指导，继往开来确立了进一步深化粮改的总体目标、基本思路、重要原则、步骤要求和实施办法，采取了多项突破性和创新性举措。
总体目标：建立健全适应社会主义市场经济发展要求和符合中国国情的粮食流通体制，确保国家粮食安全。
基本思路：放开粮食购销市场，直接补贴粮农，转换企业机制，维护市场秩序，加强宏观调控。重要原则：有利于粮食生产，有利于种粮农民增收，有利于粮食市场稳定，有利于国家粮食安全。重大新突破：积极稳妥地放开粮食主产区的粮食收购市场和粮食收购价格，在全国范围内实现了粮食购销全面市场化。
创新点：从2004年起，全面实行对种粮农民直接补贴，其中粮食主产省、区实行直接补贴的粮食数量，原则上不低于前3年平均粮食商品量的70％。其他省、市、区可比照主产省、区的做法，对本地粮食主产县(市)种粮农民实行直接补贴。
新瞩目点：一是重新提出粮食流通主渠道，即在继续发挥国有粮食购销企业主渠道作用的同时，积极发展和规范多种市场主体从事粮食收购和经营活动，开展公平竞争；二是出台粮食最低收购价政策，即必要时由国务院决定对重点粮食品种，在粮食主产区实行最低收购价格；三是设置“入市门槛”，即建立和严格市场准人制度，凡从事粮食收购的企业，须经县级或县级以上粮食行政管理部门审核人市资格，并在工商行政管理部门注册登记。
前瞻未来，新一轮粮改对于加快建立和健全宏观调控下市场经济型粮食流通新体制具有重大而深远的意义。必须从全局和战略高度出发，积极稳妥、创造性地全面推进和落实深化粮改的各项措施。
第一，牢牢把握粮改方向，构塑“一主多辅”
时下，面对粮食流通市场化和市场主体多元化产生了一个既是理论、更是实践、还是一个急迫的现实问题，即：还需不需要粮食流通主渠道?回答是肯定的。在实现粮食流通市场化和市场主体多元化后，对粮食这样的拳头商品仍需发挥国有粮食购销企业的主渠道作用。但同时鼓励和发展多种所有制市场主体从事粮食经营活动，促进公平竞争。如是，形成粮食流通的“一主多辅”格局。培育粮食流通主渠道的必要性和意义如下：
一是农业、粮食大国需要主渠道。中国是一个农业粮食大国，粮食流通任务极为繁重：粮食流通规模每年都在亿吨以上；供应消费者数量逐年增多；进出口贸易数量多则上千万吨，少则几百万吨；粮食供应的地域遍布全国，且地形复杂，交通不便。这些表明，中国粮食流通数量之庞大及难度之艰巨，是世界其他国家难与相比的。这就决定，必须由强有力的流通主渠道、并辅之以灵活有效的多渠道，方能承担起粮食大国繁重的粮食流通任务。
二是平抑市场、保护农民利益需要主渠道。粮食是受自然条件制约的风险性、低益性和公益性产业，有丰有歉、供过于求或供不应求等都是难免的。与此相应，市场粮价有时也可能出现较大波动。历史经验教训不可遗忘。在推进粮食购销市场化改革过程中，当粮食市场供过于求、粮价低迷时，就曾发生过没有主渠道以保护价收购农民余粮而导致农民“卖粮难”的问题。但从上世纪90年代中期到本世纪初，在粮食严重供过于求、粮食市价多年低迷的困难局面下，之所以基本没有发生农民“卖粮难”，没有重蹈粮食生产“大起大落”的“怪圈”，国有粮企在相当大程度上发挥主渠道作用功不可没。
三是粮食专项大批供应需要主渠道。中国地域发展很不平衡，农业基础还较薄弱，开展大型农业工程建设是必要而常有的。例如，进行农业粮食结构调整，实施大型水利工程项目，以及抵御严重的自然灾害等。对于结构调整、大型水库移民、风沙源治理和军粮供应，及严重自然灾害救济等所需要的专项批量政策性粮食供应，靠分散的个体和私营粮商是难担当的，需要有组织的粮食主渠道。
四是保障国家粮食安全需要主渠道。粮食安全既要确保粮食的数量、质量安全，又要确保粮食的可持续性安全。为此，需要以充足的粮食生产总量为基础，又需要以现代市场供应和储备体系为条件。没有后者，就难以完全保障家家、人人有饭吃。另外，国家粮食安全的公共性、整体性、系统性、动态性等特点决定，需要有粮食主渠道承担起具有公共产品性质的、确保国家粮食安全的市场供应方面的职能。国有粮食购销企业已具有较完备的发挥主渠道作用的条件：拥有热爱国家和粮食工作、熟悉粮食政策和业务的职工队伍；拥有现代仓储、运输、中转物流设施；掌握检测检验、维护质量的技术手段等，概括起来就是具有信誉、人才、设施、网络、规模、组织等“六大优势”。
但是，国有粮食购销企业为充分发挥主渠道作用，还需要认真抓好4个转变：一是观念转变。即变靠国家赋予主渠道地位为靠在市场上公平竞争取得主渠道地位；二是体制转变。即变政企不分、按行政区划设置为政企分开、按经济区划设置的国有独资、控股或大股企业；三是机制转变。即变单一购销和经营形式为合理整合和利用现有物流设施，发展产业化经营和建立城乡一体的连锁化营销网络；四是“条件转变”。即尽快妥善卸掉“三老”历史包袱，轻装前进。完成上述4项转变，国有粮食购销企业就能够在公平竞争中发挥主渠道作用，即在粮食收购上起主导作用，在粮食价格上起引导作用，在供应市场上起稳定作用，在维护市场秩序上起带头作用，在国家宏观调控中起载体作用。
第二，紧紧抓住粮改核心，以护农富农为己任
保护好种粮农民利益、调动起主产区和农民种粮积极性是深化粮改的核心。而保护农民利益的突破口在于不断促使农民增收致富。抓住了种粮农民的增收问题，就抓住了农民致富的重点；调动了主产区和种粮农民的积极性，就抓住了粮食生产的根本。这次进一步深化粮改把保护农民利益作为出发点，并促使其不断增收致富，分享到与农村经济增长相适应的合理的收益，体现出“以人为本”，统筹城乡发展和区域发展的科学发展观。护农、富农的途径有多条，例如：对农民实行与商品粮挂钩直接补贴；降低农业税；对市场需求的粮食品种实行保护价；发展粮食精深加工和产业化经营等。其中极重要的一条就是善于运用作为市场机制核心的价格机制。粮食市场价格行情是粮食供求综合反映的“晴雨表”，是引导粮食种植和粮食消费的“信号灯”，而粮食生产者价格是确保农民利益的杠杆。粮食是公益性、风险性、生态性产品，其产销、供求难免发生波动。在粮食价格发生较严重、较长时间波动时，国家审时度势采用宏观调控手段是必不可少的。其中，必要时对粮食主产区的重点品种实行最低收购价格。新出台的粮食最低收购价格，旨在保护粮食生产者物质利益。然而，粮食最低收购价格和粮食收购保护价是价格体系中两种不同的价格形式：一是性质不同。前者是在粮食严重过剩、市场价格低于粮食生产成本时采用的价格，或者说是国家对规定地区、规定品种的生产者在必要时采用的干预性价格，其目的是在粮食严重过剩条件下保护农民利益，使之收回基本生产成本。后者后国家对相关品种粮食实行的保护性价格，接近目标价格，其目的是保证农民的合理收入。二是收购机构不同。前者由国家特定的机构收购，而后者包括所有的收购企业都必须执行保护价。三是标准不同。最低生产者价格只包括基本的生产成本，不含粮食运输费用和利润。但粮食保护价格除包括成本之外，还应含微利。四是数量不同。最低收购价格有数量限制，而实行保护价收购品种则无数量限制。无疑，新出台的粮食最低收购价格是对中国粮食价格体系的健全，也是对粮食价格机制的完善。为了更充分发挥其保护农民利益的作用，政策制订者还有必要制定应对由于市场价格低于最低收购价格而产生价差的后续政策措施，如特定以最低收购价格进行收购的机构，以最低收购价格购进粮食的销售方式，及可能出现的价差补贴等，使最低收购的价格机制更加完整和完善，以防止和避免曾经产生的“三老”问题。
第三，狠狠抓住粮改重点，维护和规范粮食流通秩序
“利莫大于治，害莫大于乱”。当中国粮食市场经济体制架构基本完成之后，市场化建设就转向建立和完善市场经济秩序，即注重促进粮食市场秩序由乱到治。这是必须狠狠抓住的深化粮改的重点。现代市场经济是以法律为准绳、以公平竞争为动力、以市场机制为配置资源基础手段的、既充满活力又有秩序的经济制度。这就要求在积极稳妥推进粮食流通体制改革的过程中，从现代市场经济理论和本国实际情况出发，正确处理放开粮食购销与加强市场管理的关系，加强和改善粮食流通监管，维护和规范粮食流通秩序。应该正视，目前中国包括粮食在内的整个食品市场秩序乱而未治：见利忘义，以假乱真，以次充好，假冒伪劣，屡禁不止。种种劣迹不仅违犯国法，而且触及道德底线，必须对市场秩序继续进行整治和规范。规范粮食市场秩序需要“标”、“本”兼治，以“本”为主，其根本在于建立和健全市场制度。反映市场经济内在要求的市场制度包括：完善的市场体系；健全的市场机制；规范的市场秩序；现代市场运行方式；现代市场调控手段。其中规范市场秩序主要应建立3种制度：一是市场准入制度。即对市场主体和产品进入市场所作出的规定和准则，是看好粮食市场“门户”的“前卫”；二是市场交易制度。即对各种市场主体在经营交易中必须遵守的相关规定和规则，是防止和制止形形色色市场欺诈的“守护神”；三是市场退出制度。即对某些违法乱纪、屡教不改、信资恶劣等已不适宜继续从事交易活动的市场主体和产品强令其退出市场的规定和法则，是监管好粮食市场的“后卫”。这样，就构成了规范和维护粮食市场良好秩序的制度保障。
国务院新颁布的《意见》和《粮食流通管理条例》(以下简称《条例》)，正是把现代市场经济理论紧密结合中国粮食市场实际的产物，具有很强的政策性、法规性、适用性和科学性。这次深化粮改从粮食市场准入、市场监管服务、整顿规范秩序等方面采取了新措施。《意见》和《条例》以促进规范粮食市场化为出发点，对各种市场主体，不管是“主渠道”还是“多渠道”均提供公平竞争的“国民待遇”。即“既要坚持多渠道经营，又要严格资质标准。凡从事粮食收购的企业，须经县级或县级以上粮食行政管理部门审核入市资格，并在工商行政管理部门注册登记。省级人民政府要规定粮食收购企业在经营资金、仓储设施、经营规模、检验储存技术等方面应具备的条件，并规定其在遵守法律法规和粮食收购方面应承担的义务”。
对粮食经营主体设置这样的“入市门槛”必要且具有多种意义。
首先，是培育和发展成熟市场主体的需要。所谓市场主体，是指依法享有相关权利和承担相关义务的自然人、法人、企业和企业集团等。所有粮食市场主体，都有一个培育和发育、成长和成熟的过程。公平享受“国民待遇”、有资格人市和公平竞争的粮食市场主体愈多和进入的市场范围愈广，粮食市场经济体制就愈成熟。现代市场经济的市场主体，不能只停留在“提篮小卖”的原始水平上，也不能只是“散兵游勇”式的角色。那样的话，就永远达不到成熟市场经济的目标。所以，当前中国培育成熟的市场主体是健全和发展粮食市场经济体制的迫切步骤。《意见》和《条例》中首次明确提出设置“入市门槛”正有利于对相关个人或企业按照一定的、必要的标准严格要求、积极培育，促其发育成长为具备资质条件的、成熟的粮食市场主体。
其次，是真正实现统一、开放、竞争、有序粮食市场体系目标的需要。把这4大要素有机结合起来，是健全和完善现代粮食市场主体的必须。所谓统一，即完整和完善的粮食市场的前提；所谓开放，即通开和放开是粮食市场的途径；所谓竞争，即优胜劣汰是推动粮食市场的动力；所谓有序，即信用化、规范化、法制化是规范粮食市场的条件。这4大要素的有机结合，既是不断推动和提升粮食市场化的本质要求，又是全面落实新一轮粮改措施的重要举措。《意见》和《条例》中的相关规定，正充分体现了这些有机结合。它将有利于相关法人、自然人和企业等进入市场，形成公平竞争、管而不死、活而有序、高效率、低成本的粮食市场体系。
最后，是规范和维护粮食正常流通秩序的需要。所谓粮食正常流通秩序，一是市场竞争的主体秩序，即界定谁有资格进入市场进行竞争活动的制度与规则；二是市场主体的交易秩序，即交易价格是否真正体现等价交换原则的制度与规则；三是市场竞争的环境秩序，即市场竞争所必须的法权和契约方面的制度与规则；四是市场竞争的道德秩序，即市场经济需要的约定俗成的社会道德、伦理规范等多种支持。只有建立和规范中国粮食市场经济秩序，才能保障整个粮食市场经济体制正常运行和发展。《意见》和《条例》紧紧抓住了建立和完善粮食市场秩序这个重点，做出一系列规范市场主体秩序、市场交易秩序、市场竞争秩序的规定，像严格资质标准、严格市场准入制度；对非国有粮食购销企业加强管理，加强服务，加强监管；对粮食批发市场和零售市场健全责任，健全管理；对粮食市场加大监管力度，加大调控力度等。实施这些措施，可有力打击假冒伪劣的非法行为，有效治理“剪不断、理还乱”的市场秩序，从而形成粮食正常流通秩序。
第四，奋力打好“第一仗”，改善和确保粮食收购资金供应
在进一步深化粮改中，做为政策性金融机构的农发行具有重要地位和作用。全面放开粮食购销市场是对农发行提出的新挑战，也是农发行打的第一场“硬仗”。农发行系统改革和改善粮食收购资金供应办法，完善信贷资金管理措施，关系到深化粮改的进退和成败，关系到广大农民收入的增减，关系到加强宏观调控、确保国家粮食安全，也关系农发行自身的改革和发展。从全面贯彻执行全国粮食工作会议精神出发，农发行要把握各项粮改政策、防范信贷风险、改善经营、加强管理。
其一，发挥宏观调控工具作用，有力支持国有粮企主渠道。农发行是国家实施宏观调控的重要工具，而国有粮食购销企业是国家实施粮食宏观调控的主力，也是农发行履行职能的前提条件。所以，农发行要把支持国有粮企发挥主渠道作用作为全行工作的重点，要按照计划保证供应收购资金，使其掌握足够粮源。这样，才有利保持和增强国家对粮食市场的调控能力，有利确保和加强国家粮食安全。可以说，按计划供应好中央和省级储备粮油的增储与输入所需要的资金，农发行就完成了基本职能。
其二，以贷款风险控制为核心，加快改革收购资金管理方式。按照《意见》的精神，农发行建立以企业风险承受能力为核心的贷款管理体系，是对收购资金管理方式的重大改革。要在全面总结收购资金封闭管理经验的基础上，对发放贷款的性质和功能实行分类管理：首先，对于国家储备粮，包括中央储备粮和省级储备粮所需收购资金，要按计划保证供应；其次，对于地方政府为调控当地粮食市场收购的粮食所需收购资金，要在落实有关费用、利息及价差补贴的前提下，及时、足额供应；再次，对于具有粮食收储资格的粮食产业化龙头企业及其粮食企业收购粮食所需资金，要按有关企业承受风险的能力确定发放。
其三，发挥政策性信贷的监督作用，确保资金有效利用和严防国有资产流失。《意见》要求，农发行要“建立以贷款风险控制为核心的信贷资金管理办法”。防范信贷风险是防范国家风险的重要内容和组成部分，也是保证深化粮改顺利进行的必要措施。农发行要站在这样的高度上，有力发挥信贷监督作用：一是要在支持企业加快改革、转换经营机制的同时，严格监督其落实贷款债务，防止国有资产流失；二是依据政策规定做好企业“老粮”与“老帐”的清理认定和政策性挂帐的剥离工作。库存中按保护价(含定购价)收购的“老粮”要锁定库存，实行“新老划断，分开销售”；三是对销售发生的价差或未销售的“老粮”，要按照政策规定分别处理；四是加强粮食风险基金的管理和监督拨付，严防其被挤占挪用。
其四，扩大业务领域，支持真正使农民增收的产业化“龙头”企业收购农发行在改革中应扩大业务领域，适应粮食市场主体多元化的需要。可把收购资金供应扩大到与农民结为利益共同体的农业粮食产业化龙头企业，即与农民签订“生产订单”并实行利润返还，促进农民增收的产业化企业。政策性资金信贷，应向真正为农民增收致富作出贡献的龙头企业倾斜。但只是对农民实行买断，所赚利润全部归企业或老板所有和支配的龙头企业则应由商业银行供应资金，而不应享受政策性银行的服务。
第五，全面实施《条例》，为顺利推进粮改“保驾护航”
国务院在推出《意见》的同时，又正式颁布和实施《条例》。这是继《中央储备粮管理条例》之后又一项重要粮食流通法制建设，是一件有深刻意义的大事。在《意见》中提出的多项深化粮改的新政策措施都在《条例》中以法律形式固定下来，赋予了法律效力。粮食部门及各相关部门，乃至全社会都要深人学习领会、全面贯彻执行《条例》，保证粮改顺利推进。适应客观需要制定和实施的《条例》，指导思想非常明确：健康、顺利促进粮食市场化改革，有力加强国家宏观调控措施，有效保护粮食生产者和消费者利益，维护与加强国家粮食安全。这一指导思想为进一步深化粮改和搞好粮食工作明确了方向。
《条例》还始终贯穿3项基本原则：一是既要积极全面放开粮食市场，又要坚决维护粮食流通秩序；二是既要鼓励多种所有制市场主体从事粮食经营活动，又要发挥国有粮食购销企业在粮食流通中的主渠道作用；三是既要充分发挥市场机制配置粮食资源的基础作用，又要有力强化和完善．国家宏观调控，确保国家粮食安全。这些基本原则既符合中国现阶段国情、粮情，又满足现代市场经济体制的要求，为健康顺利推进粮改、维护各方面合法权益、规范粮食流通秩序、强化和改善宏观调控提供了准绳和保证。《条例》简明且针对性很强，对普遍关心的重要问题作出了规定：一方面，制定了实行粮食收购资格准人制度。即对从事粮食收购活动的经营者的准入条件、准入程序和应承担的义务作出了规定。另一方面，对粮食销售、储存、运输、加工等环节进行了规范，强调粮食经营者应当承担的、关系民众生活与权益的、国际上通行的必要义务。这些规定对加强和改善粮食市场监管、对规范和维护市场秩序、确保和促进深化粮改顺利实施，具有积极意义。执法重于立法，也难于立法。
当前贯彻执行《条例》是落实全国粮食工作会议精神的重要任务之一。各地、各相关部门要广泛宣传、认真学习、深入领会《条例》的指导思想、基本原则和有关规定，让广大生产者、经营者和消费者熟悉了解、知法懂法、守法执法。特别是各有关部门要依法行政，加强粮食流通管理和监督，确保群众的合法权益，确保新一轮粮改举措全面落实。
（作者：丁声俊单位：国家粮食局）
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